养老金如何持续

胡继晔

中国养老金三支柱体系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隐性缺口。应积极划转国有资本充实社会保障基金，夯实第一支柱；同时，强制性建立作为第二支柱的职业年金，并以自愿商业养老保险（第三支柱）发展作为重要补充

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出社保改革的总体目标是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。如何做到养老保险制度的“公平”，又如何让养老金体系“可持续”，成为未来中国养老金改革的重中之重。

从现状来看，中国在“公平”方面取得的成效是十分显著的：2014年2月，国务院决定在已基本实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，实现了制度全覆盖，也同时实现了城乡居民之间养老保险的公平。2015年初，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革方案将政府公务员也进入了社保体系，实现了真正的“并轨”，在养老保险制度“公平”方面迈出了决定性的一步。

然而，在“可持续”方面存在的问题仍然十分严峻。根据中国社科院发布的《中国养老金发展报告2015》，全国31个省份中只有8个当年结余为正数，其他省份都出现了亏空，全年有800亿养老金被挪作他用，个人账户记账累计额减去各省的累计结余形成了“空账”。截至2014年底，个人账户的空账额已经超过了3.5万亿元。与此同时，退休人员的养老金发放实现了连续12年的上涨，在这一边亏空、一边上涨中，现行养老保险制度的可持续性堪忧。

养老金“可持续”的国际经验教训

从国际角度来看，养老金可持续性问题可以从最近的两大金融危机中看出端倪。2007-2008年，美国爆发次贷危机，并蔓延全球，成为全球性的金融危机。一波未平一波又起，2009年欧债危机爆发。两次危机的爆发性、连续性、传染性，以及在不同国家、不同类别金融资产中的跨国界影响，在世界金融史上绝无仅有。两次危机接踵而至，危机后的复苏却大不相同：美国资本市场很快于2009年开始反弹，几年来屡创新高，就业数据和宏观经济表现良好；而欧债危机虽然有所缓和，但2009年陷入欧洲债务危机的葡萄牙、意大利、希腊、西班牙四国（因其国名首字母为PIGS，又被称为 “欧猪四国”）复苏乏力，重灾区希腊的债务再平衡直到2020年以前都只是一个梦。究其背后的原因，养老金制度的可持续性是一个重要因素。

在对各国养老金制度的可持续性问题的评价中，全球最大的保险公司之一安联对全球前50大经济体的养老金体系可持续状况做了统计，并于2014年公布了“养老金可持续指数”（Pension Sustainability Index，PSI）。该指数是一国养老金体系可持续性的综合性指标，包含了人口结构、养老金制度、养老金与公共财政占比三个子项目指标。由于各国养老金体系不尽相同，各国养老金体系的可持续性就成为综合评价指标。图中的PSI指数反映了全球前50大经济体在老龄化时代养老保险制度的长期可持续性，排名越靠前说明可持续性越好，越靠后则养老金可持续性越不好。

在PSI指数中，澳大利亚高居榜首。如果不考虑北欧高福利的几个小国，在我们熟悉的主要国家中，PSI排名靠前的还有：荷兰第5、瑞士第7、美国第8、英国第10。这些国家的共同特点是有非常发达的第二支柱私人养老金。瑞士早在1986年就在全球第一个通过立法强制性建立私人养老金；排名首位的澳大利亚更是在20世纪90年底就建立了强制性的“超级年金”；荷兰的私人养老金资产与GDP之比十多年来高举全球榜首；英国、美国具有上百年的私人养老金传统，在近几年来又先后通过立法，私人养老金制度采取“自动加入”（Auto-Enrolled）政策，即新就业者自动缴纳私人养老金，没有特别理由不得退出。这些养老金可持续指数PSI进入前十的国家，一个共同的特点就是第二支柱私人养老金发达，真正实现了养老金的多支柱体系，养老基金结构更为合理。

与前述国家形成鲜明对照的就是PIGS四国。虽然它们也都是发达国家俱乐部的OECD（经合组织）成员，但养老金第二支柱都很弱。根据OECD在2014年的统计，如希腊的私人养老金资产几乎为0，欧洲大国中意大利养老金资产也仅占GDP的2.1%，葡萄牙为8.3%，PIGS四国中最高的西班牙也不过11.1%。退休金过于倚重第一支柱，是PIGS四国发生债务危机的主要原因之一。PSI排名更能够充分说明问题：葡萄牙在PSI中排名第34，意大利第39，西班牙第40，希腊第43。希腊仅靠公共养老金、几乎没有私人养老金资产的窘境是其在该指数中排名靠后的主要原因。这从另外一个侧面可以看出：养老基金结构的差距不仅仅影响了PIGS各国的公共财政结构，也影响了养老金体系的可持续性。中国的养老金可持续指数PSI排名第45，甚至低于深陷债务危机的希腊的43，应当引起我们的高度关注。

中国的养老金可持续：建立多支柱体系

国际PSI指数虽然可能存在着不够全面的问题，但至少从一个侧面反映了50个主要经济体养老金制度的可持续性，PSI名列前茅的国家都是第二支柱私人养老金比较发达的国家，而PSI落后者如中国和希腊则需要大力发展第二支柱私人养老金，以提高可持续性。

中国在养老保险制度“公平”性取得重大进展的基础上，“可持续”成为下一步养老保险制度改革的重点。实际上，早在1990年代中国社会保障制度改革方案的设计阶段，世界银行向中国政府的建议就是建立“三支柱”的养老金体系：第一支柱是保证所有退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险；第二支柱是基金积累制的强制性个人账户；第三支柱是对期望目标做补充的自愿缴费。此后，世界银行于2005年在原来“三支柱”的基础上增加到“五支柱”体系，不同的支柱分别应对不同风险，多个支柱相互配合以分散风险，增强养老金制度的可持续性。

世界银行的上述建议来源于实践，已经建立社会保障制度的发达国家大多是多支柱的。在OECD34国中，第一支柱都比较健全，其中18个国家第二支柱也很完善，具有准强制性缴费的特征，如澳大利亚、荷兰、瑞士、英国等国第二支柱覆盖率均在70%以上，其中荷兰近100%，其2013年的养老金资产高达GDP的150%；而近年来欧债危机重灾区的葡萄牙、意大利、希腊、西班牙四国虽然也都是OECD成员，但第二支柱都很弱，政府强制性要求很低，如希腊第二支柱覆盖率几乎为0，其余三国也低于10%，养老金资产也都不足GDP的10%，养老保险体系过于倚重第一支柱，加剧了财政和债务危机。

目前，中国的养老保险制度过于倚重第一支柱，形成独木难支的状况。根据人社部发布的统计数据，2014年末全国参加第一支柱城镇职工基本养老保险人数为34115万人；由于中国的第二支柱企业年金是企业自愿建立的，同期参加企业年金的职工2292万人，仅为第一支柱的6.7%，和欧债危机各国同列。正是认识到这个问题的严重性，2015年3月27日，国务院通过的《机关事业单位职业年金办法》明确，将强制性建立第二支柱的职业年金，所需费用由单位和员工个人共同承担，费率分别为工资的8%、4%，缴费基数与基本养老保险缴费基数一致。中国强制性职业年金的发展可望带动企业加快建立企业年金的步伐，中国第二支柱养老金的发展将迎来新的历史机遇。通过投资资本市场保值增值，可逐步完善中国养老金多支柱体系，增强其可持续性。

中国第三支柱自愿商业养老保险发展应成为重要补充。中国较高的储蓄率源于民众对未来生活一系列不确定性因素的担忧，尤其是担心老年生活风险。随着公众保险意识的觉醒，寿险产品供给不断丰富，个人储蓄型养老保险近年来获得了较大发展，正在逐步成为养老保险三支柱体系中一支不可忽视的力量。根据中国保监会公布的数据，近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长，2001-2014年保费收入年均增长16.9%；2014年的年金寿险保费收入2822亿元，有效保单6934万件，覆盖1.01亿人次，保额达到1.44亿元。依靠寿险为自己未来的养老增加保障，成为更多人的理性选择，这也客观上促进了养老保险第三支柱的发展。

“可持续”的现实选择：划转国有股充实养老保险

中国三支柱体系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隐性缺口。虽然在不同的预设情境下对养老金缺口的估算结果不同，但正如国务院副总理马凯2014年底接受全国人大常委会专题询问时所言：如果我们的养老保险体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。根据中国社科院世界社保研究中心发布的“中国养老金发展报告2014”，中国现行统账结合模式下的这个“巨大缺口”高达86.2万亿元。缺口主要来源于计划经济时代的国企职工工资微薄、但有着终身福利的制度承诺，其养老费用均由企业直接承担。

据统计，从1952年到1978年，中国职工实际平均工资每年只递增0.38%。1978年，全国职工的年均货币工资才615元，居民人均储蓄存款只有21.88元，国民财富的积累率却由1952年的21.4%增长到1978年的36.5%。这期间有的年份积累率高达43.8%，工资总额占国民收入的比重仅为18.9%。所以，国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的。20世纪90年代，为帮助国企脱困，政府努力解决“企业办社会”问题，将职工养老责任从企业转移到新的社会养老保险制度，最初的责任承诺者政府及国有企业，却未将相应的资金注入养老保险的统筹基金，这一笔历史债务至今未获偿清，成为计划经济向市场经济转轨的隐性成本。由于转轨成本没有明确，目前在职职工缴纳的养老保险费远远不够发放退休者的养老待遇，只能挪用在职职工个人账户资金用于发放养老金，结果造成个人账户一直无法做实。

未雨绸缪，中国2000年建立的全国社保基金理事会就是因应转轨成本的养老金“战略储备”。 2007年7月，国资委和证监会发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，其中专设“国有股东所持上市公司股份的无偿划转”一章，为社保基金转持国有股奠定了法律基础。2009年6月，财政部、证监会、国资委和全国社保基金理事会联合发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，而交通银行、中国银行、工商银行、建设银行、农业银行在香港和上海上市时，全国社保基金理事会已经得以转持国有股股权。到2015年年底，社保基金会管理的基金资产总额达到19139.76亿元，投资收益总额2287.04亿元，收益率达到15.14%。2001-2014年间的年均投资收益率8.36%，超过同期年均通货膨胀率5.94个百分点，取得了较好的成绩。

中共十八届三中全会决定提出，“划转部分国有资本充实社会保障基金”。未来通过转持大量国有股，全国社保基金理事会将逐步持有国内上市含国有股公司一定份额的股票。这样做的一个潜在好处是：由于很多上市公司的股票都含有国有股，等比例地转持国有股后，社保基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，形成中国股市中一个最大的 “指数基金”，股票市场抵御非系统风险的能力最大程度地得到强化。2007年沪市6124点时中国股票总市值占GDP的比例曾经超过100%。随着中国资本市场的稳健发展，这一比例将来有望进一步提高，全国社保基金理事会持有的资产也将水涨船高，虽然目前不足2万亿，但未来达到GDP的10%甚至更高，就可以为养老金缺口的弥补奠定基础。那时，全国社会保障基金理事会的资产实力就基本可以满足其作为中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金的定位，大大增强养老金体系的可持续性。

除全国社保基金理事会一直在筹集弥补缺口所需的资金外，各地方也有所动作。其中，山东省在全国一马当先，于2014年6月出台《关于深化省属国有企业改革、完善国有资产管理体制的意见》，明确“划转部分国有资本充实省社会保障基金”，并提出“设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能”。2015年3月，山东省政府下发了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案的通知》，将省属471家国有企业30%的国有资本划转充实省社会保障基金。当省社保基金理事会登记成为适格法人后，省政府将划转范围内的国有资本“一次性转由省社保基金理事会持有”，同时授权省社保基金理事会履行划转股权出资人职能。尚未完成公司股改的企业力争2016年年底前完成，并及时完成国有资本划转。山东省国有资本的划转比例达到30%，可谓“开天下风气之先”，是地方弥补社保缺口的创举。

未来，央企国有股划转全国社保基金，地方国企也可以山东为榜样划转省级社保基金理事会，将逐步弥补第一支柱基本养老金的缺口，这些股权可以直接进入资本市场以保值增值。职业年金的强制性建立、企业年金的扩面，将使第二支柱养老金在养老保险体系中的作用越来越重要。2014年5月发布的《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出：“壮大专业机构投资者。支持全国社会保障基金积极参与资本市场投资，支持社会保险基金、企业年金、职业年金、商业保险资金、境外长期资金等机构投资者资金逐步扩大资本市场投资范围和规模。”这为中国资本市场的发展奠定了基础，也为三支柱养老金入市奠定了基础。养老金和资本市场的结合越来越密切，彼此促进、共同发展，将真正促进中国养老保险制度可持续性不断提高。