地方政府与非营利组织互动关系研究

邵惠惠

摘 要：市场失灵、政府失灵和志愿失灵等成为地方政府与非营利组织建立良性互动的必要因素，二者建立良性互动对政府、对社会都有建设性的意义。由于地方政府和非营利组织自身存在的缺陷，制约二者的发展，更影响其互动关系的建立，因此可从六个维度构建地方政府与非营利组织良性互动关系。

关键词：地方政府；非营利组织；互动关系

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）05-0097-02

自20世纪70年代以来，非营利组织在全球范围内得到了空前发展，其活动领域涉及文化教育、医疗、环保、社会服务、扶贫、弱势群体权益保护等。非营利组织的出现使社会各个领域发生变化，国家结构也逐渐向三元结构转变，政府不再成为单一的公共服务的提供者。

一、研究背景与意义

针对我国“总体性”的特点，国家与社会关系模糊，政府与社会的关系重构已成为普遍共识，调整政府与社会关系的关键在于构建政府与非营利组织的良性互动关系。

因此，政府与非营利组织之间互动关系的研究对提高政府工作效率、实现非营利组织的发展、满足公众利益的需要，具有一定的理论价值和现实意义。

二、国内外研究综述

20世纪七八十年代以来，非营利组织在全球范围内的活跃引起了各学科研究者的兴趣。

从国际方面来看，国际公共管理学界从不同视角探讨非营利组织的地位和作用，以及政府与非营利组织两者关系的不同模式。如美国的非营利组织研究者Salamon从“志愿失灵”的角度概括了非营利组织的局限性，发挥补偿作用的同时，在慈善行为的供不应求和业余性方面存在局限性。Gidon、Salamon、Kramer根据服务经费和服务指标这两个角度提出了四种政府与非营利组织的关系模型：政府主导模式、非营利组织支配模式、双重模式和合作模式[1]。西方研究者对政府与非营利组织的关系及其非营利组织的研究产生了一批研究成果和解释视角：福利国家与重塑政府视角下的研究、公民社会视角下的研究、基于权力关系的视角分析、自主性视角下的关系研究[2]。

综合国内的文献，学者大多数是从操作层面即政府与非营利组织合作的前提条件、合作效率、合作模式等进行研究。汪锦军（2012）从逻辑条件、合作条件和操作条件三层次条件分析政府与非营利组织之间如何产生合作行为，分别包括共同目标、两种组织互补性、制度环境、组织身份、建立互信等因素。政府对非营利组织既不是放任自流也不是全盘肯定，而是规范和约束，这证明双方不完全是合作关系。齐海丽（2009）从治理理论的视角阐述合作伙伴关系是治理理论的主体要素，强调多中心多主体参与治理的过程就构成多中心的治理秩序。康晓光将政府和非营利组织的关系上升为国家与社会的关系体现，政府应给予非营利组织更多的发展空间[3]。龚咏梅从合作主体的角色、权力比较、合作方式等方面将政府与非营利组织的互动关系分为八种类型，突出强调“供销”式合作模式和合作伙伴模式[4]。

综上，关于地方政府与非营利组织的互动关系研究，国外学者研究起步早，成果显著。国内的学者多关注政府对非营利组织造成的影响，非营利组织对政府的依赖等方面，对他们良性互动的研究以及发展走向还没有给予足够的重视。

三、地方政府与非营利组织良性互动的必要性

市场失灵。所谓市场失灵就是指市场机制在解决资源配置方面的无效率或低效率。其中一个表现常见于公共产品的“搭便车”现象以及随之而来的污染问题。

政府失灵。政府失灵是与市场失灵相对应的一个概念，“政府失灵”又称“政府失败”，是指个人对公共物品的需求得不到有效的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源[5]。主要类型和成因有：政府机构低效率、公共政策失效、政府的内部性、寻租、行政职能定位不当。寻租也是官员争权夺利的常用手段。

市场失灵和政府失灵的现象的存在，引发一系列社会问题。由于我国“强国家、弱社会”的特征明显，因此迫切需要转变政府职能，更好地发挥非营利组织的主体性。

治理理论。治理理论包括三个方面：一是治理主体的多元化。治理理论强调私营部门和非营利部门如果符合条件也能成为不同主体的权力中心。二是主体界限的模糊性和权力的依赖性。多元化的不同主体存在着相互依赖和合作伙伴关系。三是网络体系的自主自治。这一网络就要求各治理主体充分利用自身优势和资源，相互促进增进合作加强对话和理解，最终实现共同发展。

志愿失灵理论。又称第三方管理理论，萨拉蒙认为，非营利组织固有的缺陷在于其由于利益驱动、道德失控、约束缺失等因素，会产生“志愿失灵”。如果自我和外部约束软化，就会偏离非营利组织的宗旨，导致非营利组织失灵。志愿失灵也恰好证明了非营利组织与政府之间存在着相互依赖的关系[6]。

四、地方政府与非营利组织实现良性互动的意义

（一）促进民主政治建设

非营利组织的兴起，在一定程度上改变了中国社会的治理结构，推动善治的实现[7]。主要表现为：一是扩大政策过程的参与渠道。二是公共政策的民主化。非营利组织开展的各项业务活动可以满足公众直接参与了解公众某方面的需求，间接影响公共政策的制定。

（二）优化地方政府职能

非营利组织具有监督市场和促进市场和谐的职能，非营利组织作为中介组织，一些地方事务由他们单独处理或者与政府合作可以降低成本，比如区域性调研等[8]。地方政府和非营利组织的合作关系主要有委托和替代两种形式。地方政府通过委托，借用社会多种团体，来让其担任公共事务管理的责任，这样地方政府可以集中有限资源将注意力放在关键领域，提高公共管理的效率；替代主要是指非营利组织独立自主地开展社会活动，不需要地方政府参与，从而达到在事实上替代地方政府职能的效果。

（三）促进地方公共事务的多元管理

随着社会组织力量的发展壮大，地方政府作为公共物品供给主体的单一垄断者的身份将会被打破，公共物品供给主体多样化。地方政府加强与非营利组织在公共物品供给领域的合作，通过多渠道提供高质量的公共物品，增加整个社会的满意度。

五、影响地方政府和非营利组织良性互动的因素

地方政府和非营利组织无法实现良性互动不仅仅是某一方面的原因，而是在一定的社会环境中，多种主客观因素综合作用的结果。

（一）地方政府对非营利组织管理方面的缺陷

1.认识上的偏差。地方政府对非营利组织的发展存在两种极端：一方面，地方政府对非营利组织发展信心不足。另一方面，希望非营利组织承担更多的公共事务，满足公众多方面的需求。这两种心理的存在，直接导致地方政府在制定相关政策时往往以限制为主。

2.严格的准入制度和高门槛的限制。我国政府对非营利组织实行严格的准入制度，非营利组织需要满足六项条件方可在民政部门注册登记。双重管理体制即登记管理机关和业务主管机关双重负责的行政管理体制，主要特征就是政社不分。民政部门和业务主管单位二者相互独立互不隶属，在对非营利组织的管理上会存在着观念的差异和利益的冲突，最终让非营利组织无所适从，阻碍其发展。

3.非营利组织之间的竞争机制没有完全形成。非营利组织之间的竞争受到政府的限制，如规定社会团体和民办非企业单位不得设置地域性的分支机构。这些规定造成的后果就是形成垄断，缺乏竞争和活力，管理和服务跟不上，人才短缺，经费不足，形成恶性循环[9]。

（二）非营利组织自身发展存在的缺陷

1.结构设置不合理。结构设置不完善的表现有：一是我国的许多非营利组织成立之初都是凭借发起人的独特魅力和号召力把成员团结在一起的，领导人容易形成独断专制之风，导致管理的不规范。二是组织内部机构之间权责关系模糊。组织内部的决策机构、执行机构和监督机构权责关系划分不清，难免会滋生腐败。

2.志愿失灵，筹资困难，人才短缺。近年来，我国的非营利组织虽然在许多方面发挥了积极作用，但中国非营利组织的发展依然面临着资金来源匮乏的问题[10]。非营利组织资金不足一方面使雇员无法在本组织得到应有的工资，非营利组织活动的成员长期都是由对特定主题感兴趣的志愿者担任，其对专业技术人员和优秀管理人才的吸引力有限。另一方面，在非营利组织资金匮乏的前提下，其短缺的资金只能勉强维持自身生存。

3.服务质量与公信力不高。有的非营利组织缺乏责任和诚信意识，打着非营利组织的旗号从事营利性活动，甚至有的贪污腐化、私吞社会捐赠的钱财，性质恶劣。种种现象严重损害了非营利组织的社会公信力，其在公众心中的形象大打折扣。

4.过分依赖政府。非营利组织对政府的过分依赖，一方面受政府干预，与政府体制的某些方面交叉重叠，限制了自身的活力和自主性。另一方面，不能有效地满足社会需求，与社会关系疏远，在项目选取实施中听命于政府，看不到公众的实际需求，引发自身惰性。

六、构建地方政府和非营利组织良性互动的相关政策构想

大到全球事务，小到社区事务，在公共管理和公共服务的各个领域，如何处理政府和非政府组织关系将成为新课题[11]。政府和非政府组织的互动关系课题主要从以下六个维度展开。

第一，理念维度：非营利组织的存在和价值有无得到认可？

第二，政治维度：非营利组织的自主和独立性如何？

第三，制度维度：政府是否提供非营利组织的空间和权利？

第四，资源维度：非营利组织是否得到政府必要的财政支持？

第五，体制维度：政府对非营利组织监管力度如何？

第六，机制维度：政府和非营利组织之间有无合作？

参考文献：

[1]卢磊，梁才林.政府与非营利组织互动关系研究综述[J].社会福利，2014（6）.

[2]田恒.政府与非营利组织关系研究述评[J].上海商学院学报，2011（12）.

[3]贺立平.让渡空间与拓展空间——政府职能转变中的半官方社团研究[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[4]龚永梅.社团与政府的关系[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[5]林修果.非政府组织管理[M].武汉：武汉大学出版社，2010：49，52.

[6]王智慧.非营利组织管理[M].北京：北京大学出版社，2012：25.

[7]陈岳堂，颜克高.非营利组织的社会职能与社会主义和谐社会的构建[J].中国行政管理，2007（4）.

[8]何炜.我国地方政府与非营利组织合作关系研究[D].郑州：河南大学，2012.

[9]李珍刚.论非营利组织在公共管理中的作用[J].岭南学刊，2002（6）.

[10]王洛文.中国非营利组织的筹资困境及改善对策——以美国非营利组织的筹资经验为借鉴[J].新视野，2012（1）.

[11]王名.中国非营利评论[M].北京：社会科学文献出版社，2007.