国家治理体系现代化的双维标准

袁红 孙秀民

[摘要]在中国共产党的视阈下，国家治理体系现代化的衡量标准是价值标准和评估标准的双维统一。价值标准规定了国家治理体系现代化的社会主义方向，核心是实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一；评估标准是制度化、规范化、程序化，是国家治理体系现代化的主要任务。国家治理体系现代化的双维标准体现了价值体系与制度的统一，力图形成更加科学、完善、有效的现代国家治理体系，使中国特色社会主义制度更加成熟定型。

[关键词]中国共产党；国家治理体系现代化；价值标准；评估标准

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）05006705

党的十八届三中全会以后，学术界对国家治理体系现代化问题进行了广泛研究。其中，有些学者从西方治理理论视角来理解中国国家治理体系现代化。借鉴西方治理理论当然十分必要，但还有一个重要的视角，那就是作为执政党的中国共产党提出国家治理体系现代化的本意是什么？中国共产党视阈下的国家治理体系现代化的标准又是什么？中国共产党是国家治理体系现代化的提出者和领导者，只有准确理解中国共产党提出这一目标的历史背景和基本意图，才能准确把握全面深化改革总目标。在中国共产党的视阈下，国家治理体系现代化是价值标准和评估标准的双维统一。

一、国家治理体系现代化的价值标准

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推

进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标需要完整理解和全面把握，不能片面强调国家治理体系和治理能力现代化的新意。习近平指出，全面深化改革的总目标是“两句话组成的一个整体”，“前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路”，“后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向”[1]（P2021）。这指明了全面深化改革的根本方向，从而规定了国家治理体系现代化的根本方向必须是中国特色社会主义。确立国家治理体系现代化的正确方向是准确把握国家治理体系现代化的价值标准的根本前提。据此，国家治理体系现代化的价值标准具有两个显著特点。

（一）国家治理体系现代化的价值标准与中国特色社会主义的价值标准具有一致性，即国家治理体系现代化的价值标准是中国共产党发展中国特色社会主义一以贯之的价值追求。一个社会所走的道路是建立在相应的价值体系基础之上的，中国特色社会主义道路之所以能够形成，并体现出与其他社会不同的鲜明特色，就是因为中国特色社会主义是建立在与其他社会不同的价值体系之上。既然国家治理体系现代化是以中国特色社会主义为根本方向，显然，中国特色社会主义的价值追求就是国家治理体系现代化的价值标准。中国共产党自从执政以来，就在建立和发展社会主义的道路上探索前进。在这条道路上，中国共产党始终重视三个重要的思想，即坚持党的领导、发展社会主义民主以及健全社会主义法制。这三个思想自从新中国成立以来就在中国共产党的执政思想中占据重要地位，只不过在一段时期内，由于党内“左”倾思想，民主和法制遭到破坏。党的十一届三中全会以后，中国共产党在开辟中国特色社会主义道路的过程中，将坚持党的领导、发展社会主义民主、加强社会主义法制作为中国特色社会主义政治的三个重要原则来综合考虑。随着中国特色社会主义建设的不断发展，中国共产党对党的领导、民主、法制以及三者之间的相互关系的认识也不断深化。党的十五大正式用“法治”取代了“法制”，并提出依法治国的基本方略，认为“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家做主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治”[2]（P16）。这实际上确立了中国特色社会主义政治的根本特点。党的十六大正式提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”[3]（P24）十六大还具体阐释了三者之间的内部关系，即“党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略” [3]（P24）。自此，党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的思想（以下简称“三统一”）日益明晰和重要，党的十七大、十八大也都不断强化这一思想。显然，在中国特色社会主义理论体系中，党的领导、人民当家做主和依法治国形成内在的有机统一体，并且作为一种核心价值标准贯穿于中国特色社会主义民主政治的全过程。除了党的领导、人民当家做主和依法治国三大理念不断发展和巩固，在社会主义民主政治建设的过程中，效率与公平、责任与义务、自由与平等、文明与和谐、廉洁与透明等理念也日益显现和不断发展，最终形成了社会主义核心价值观，即富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善。党的十八大总结了中国特色社会主义的八条共同信念，即坚持人民主体地位，坚持解放和发展社会生产力，坚持推进改革开放，坚持维护社会公平正义，坚持走共同富裕道路，坚持促进社会和谐，坚持和平发展，坚持党的领导。这些价值理念深刻反映了中国共产党发展中国特色社会主义所追求的价值标准，它们与现代政治文明的价值目标是一致的，成为国家治理体系现代化的价值标准。

（二）国家治理体系现代化的诸多价值标准，似乎与西方政治理念是一样的，但二者有实质的区别。其区别在于，这些价值标准都是以中国特色社会主义为根本方向的，而决定这个根本方向的就是其中的核心价值标准，即坚持“三统一”。尽管中国特色社会主义政治所追求的价值标准系统是多元开放的，并借鉴了西方政治文明的有益成果，但是，坚持“三统一”是这个价值标准系统的核心，这是改革开放以来中国共产党发展中国特色社会主义政治的基本经验和根本特征，也是中西政治发展道路的根本区别所在。由于国家治理体系现代化仍然是以中国特色社会主义为根本方向，所以，“三统一”作为中国特色社会主义的核心价值标准，当然也是国家治理体系现代化所追求的核心价值标准。这意味着，尽管国家治理体系现代化要实现多重价值标准，但“三统一”是最核心的价值标准。党的领导、人民当家做主和依法治国这三个价值标准的彰显及其统一决定着全面深化改革的方向，是实现全面深化改革目标和国家治理体系现代化的衡量尺度。这一核心价值标准的实现程度从根本上决定着公平、正义、责任、透明、廉洁、高效、和谐、文明、科学等其他价值目标的实现及其程度。因此，在发展国家治理体系现代化的多重价值标准的时候，决不能忘记其方向性。

二、国家治理体系现代化的评估标准

“三统一”是中国共产党从改革开放之初就始终坚持的核心价值标准，也就成为国家治理体系现代化的核心价值标准。不仅如此，国家治理体系现代化的衡量标准除了价值标准，还有评估标准，即“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[4]（P92）。

“制度”是一个在政治学、经济学、社会学等领域中广泛使用的术语。在政治学领域，西方新制度主义认为制度具有四个特征。一是制度在某种程度上是一个社会或政体的结构性特征；二是制度具有一段时间内的稳定性；三是制度一定影响个人行为，在某种程度上约束成员的行为；四是制度成员中应该有某种共享的价值和意义[5]（P18）。有学者认为，制度是在利益博弈的基础上和各种社会集团实力的对比过程中形成的，由各种社会组织（从家庭到社会和国家）安排的，旨在集体行动控制个人行动，并为大多数人普遍接受的，具有现实存在的与相对固定的一整套的习惯或法律系统[6]。简言之，制度就是要求社会成员共同遵守的办事规程或行动准则。制度化就是制度的形成、认同与执行，就是要建立国家治理的规程和准则，并且这种规程和准则对社会成员具有刚性约束力，社会成员必须共同遵守。“制度化对行为体系具有规范约束作用，可以保持行为的持续性，并有助于促进好的制度与观念、方法的扩散与传播”[7]。如果国家治理不能制度化，就意味着社会成员失去共同遵守的行动准则，人们可以根据自己的想法任意行为，国家治理体系现代化便是空谈。 “今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[4]（P105）。

因此，国家治理体系现代化评估标准的核心是制度化。

规范化也是国家治理体系现代化的重要评估标准。规范具有约束人们行为的重要作用，“尽管自利意识浸透于政治之中，但人们的行为更多地建立在发现合乎规范的行为的基础之上，而较少建立于对从可供选择的方案中期盼的回报予以精心计算的基础之上”[8]。因此，规范被视为“天然的、正当的、被期待的以及合法的”[9]，是明文规定或约定俗成的行为标准。在社会成员中建立起这样的行为标准，就是规范化的过程。规范要具有持久稳定的作用，就必须制度化，因此，规范化也就是规范的制度化。国家治理体系现代化所要建立的制度在特性上具有完备性、稳定性，在内容上具有规范性。规范分为道德规范和法律规范，是现代国家调整社会成员行为关系的两种主要规范。只有实现道德规范和法律规范的制度化，才能使国家治理的各项制度真正成为社会成员的行为标准，对社会成员的行为产生有效的影响，在这个意义上，才能实现国家治理体系现代化。

国家治理体系现代化还意味着国家治理的程序化。程序是指办事的手续和工作步骤。只有通过具体的程序才能实现一种政治制度的可操作性，让制度切实运作起来，从而发挥制度的功能和作用。没有适当的程序，所谓制度化、规范化，就必然流于形式。在西方民主政治中，程序都是极重要的一环。

熊彼特认为：“民主是一种政治方法，即，为达到政治——立法与行政的——决定而做出的某种形式的制度安排。”[10]（P359）哈贝马斯也提出一个“程序性的民主过程概念”[11]（P358）。在熊彼特看来，在民主“这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”[10]（P396），而哈贝马斯则认为，“商议性政治的程序构成了民主过程的核心”[11]（P367）。

尽管二者对程序的具体内涵的理解不同，熊彼特用选举来界定民主的观点遭到了怀疑，但是，他们都强调民主的程序。俞可平也十分重视民主的程序问题。他说：“民主当然是主权在民，是人民当家做主，是人民的统治。但是，我常常更愿说，民主是一个陀螺：它只有像陀螺那样运转起来才有意义。民主有实质民主和程序民主之分，对于现今的绝大多数国家而言，程序民主比起实质民主来显得更加重要：关键是要使民主的程序和机制运转起来，以便使那些在宪法和法律中规定的民主权利得以真正地实现。”[12]（P1）国家治理体系现代化所要建立的制度必须实现程序化，这种程序包括对政治过程中各行为主体要件和具体实施的规定，对遵守制度行为的奖赏程序，对违反制度行为的惩罚程序等。只有实现程序化，才能使制度切实运转起来，使规范真正起到作用。与规范化一样，程序也需要由制度来固化，这种程序化也是程序的制度化。

制度化、规范化、程序化形成紧密联系的整体，共同构成国家治理体系现代化的评估标准。制度化是国家治理体系现代化的核心目标，规范化和程序化是制度化的两个方面，规范化规定着国家治理体系现代化所要建立的制度的具体内容，程序化决定着这一制度能否切实运转起来。

三、核心价值标准与评估标准的关系

国家治理体系现代化的核心价值标准是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，评估标准是制度化、规范化、程序化，二者构成了衡量国家治理体系现代化的双维标准。国家治理体系现代化体现了社会价值和制度的统一。社会制度的形成及其稳定必须以相适应的价值体系为基础。“法律依靠或试图依靠正义感或非正义感，而不是依赖有组织的法律制度和手中的具体强制手段。”[13]（P62）社会成员所持有的价值观决定着他们对社会制度的看法和态度，价值体系是形成制度的基本要素，没有价值体系做支撑的制度，就是无源之水、无本之木，必将丧失其合法性，对社会成员无法产生约束力。价值体系也要靠制度来实现，在社会体系中，制度是价值体系的存在方式。没有制度的体现，价值体系就如同海市蜃楼一样虚无缥缈。因此，国家治理体系现代化要造就成熟定型的中国特色社会主义制度，必须实现价值体系和制度的协调统一，在价值体系维度上，要以“三统一”为价值标准，在制度维度上，要以“制度化、规范化、程序化”为评估标准，实现双维标准的统一，即“三统一”价值的制度化、规范化、程序化。

从中国特色社会主义的具体实践来看，发展中国特色社会主义的薄弱点在于价值与制度的分离。一个非常明显的表现就是对人民民主理论上的重视与实践中的虚化。毋庸置疑，中国特色社会主义民主政治理论非常重视人民民主的基础地位，不断强调人民民主是社会主义的生命的重要观点。尽管改革开放后人民民主被赋予最高的价值，但支撑人民民主的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度还不完备、不规范，缺乏程序性的规定，这就造成人民民主的重要地位并没有得到有效落实。长期以来，我国民主政治的主要问题就是重作风而轻制度、重实质而轻程序。由于民主政治缺乏规范化、制度化和程序化，领导者和决策者的民主作风受个人素质影响严重，人民的民主权利缺少法律保障和规范约束，也缺乏具体的程序加以落实。

民主问题如此，依法治国也存在同样的问题。党的十五大就确立起依法治国的基本方略，但此后的进展不尽如人意，其中最重要的原因是依法治国还只是以一种治国理念的方式存在，缺乏完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。依法治国本身的含义就是强调国家治理的法律化、制度化，显然，依法治国的这一要求并没有得到充分实现，其方略也就无法落实。

不仅在民主和依法治国上存在价值与制度分离的问题，“三统一”也存在同样的症结。尽管

中国特色社会主义始终坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，然而，理论认识上实现了“三统一”，并不等于实践中就实现了“三统一”。如果“三统一”价值观仅仅只是党的文件

中的原则，落实不够，也就无法完成从纸上的原则向社会成员共同认同的价值观的转变。原因就是“三统一”价值标准的制度化、规范化、程序化不够，没有成为成熟定型的制度，从而影响其社会化程度。由于历史的原因，党的一元化领导在长期的实践中形成了领导干部的思维惯性和用权定势。改革开放后，党的领导原则实现了从一元化领导向总揽全局、协调各方领导原则的转变，党的领导体制也逐步得到改革和完善，但从整体上看，中国共产党发挥总揽全局、协调各方领导作用的制度化、规范化、程序化程度不高。而且，长期的党的一元化领导传统也阻碍了人民民主和社会主义法治的发展。这就导致了在实践中党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一的落空，人民也就体会不到比资本主义民主更高更切实的社会主义民主的优越性。

可见，“三统一”的实现不仅需要理论上的高度认同，更需要切实有效的制度保障，否则，“三统一”就是纸上谈兵，而这正是当前国家治理体系的症结所在。所以，国家治理体系现代化不是要改变中国特色社会主义的根本方向及其价值标准，而是要使这一价值标准从理论原则变成成熟稳定、切实运行的制度。制度化、规范化、程序化问题是决定“三统一”价值标准实现的关键，也是国家治理体系现代化实现的关键。这就要在党的领导、人民当家做主和依法治国三者的制度化、规范化和程序化上下功夫，并互相协调，形成统一的治理体系。

首先，要实现党的领导的制度化、规范化、程序化。这里的党的领导，不是党的一元化领导，而是党的总揽全局、协调各方的领导作用。也就是说，要改变原来党的一元化领导的高制度化、规范化、程序化状态，实现向党的总揽全局、协调各方领导作用的高制度化、规范化、程序化，

使党总揽全局、协调各方的原则落实在具体的制度机制中。其次，要实现人民当家做主的制度化、规范化、程序化。人民当家做主，不是西方的选举民主，而是有中国特色的选举民主与协商民主的

结合，必须通过制度建设、规范建设和程序建设，将民主作风固化为制度，建立民主的法律规范和可操作性的程序，实现制度民主、法治民主、程序民主，通过具体的制度机制落实人民管理国家和社会事务的权利。只有这样，才能将社会主义民主的优越性从理论变为现实，让广大人民真正实现民主权利，让社会主义民主实至名归。最后，要实现依法治国的制度化、规范化、程序化，不断完善社会主义法律规范体系、法治实施体系、监督体系、保障体系以及党内法规体系。由于国家治理体系现代化的价值标准是党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一，所以，这三者的制度化、规范化、程序化过程也是有机统一的，都落实于社会主义民主政治的具体制度机制中。这就要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，健全民主制度，完善扩大公民有序政治参与的体制机制等。

国家治理体系现代化的过程如图1所示，就是国家治理体系从A、B、C向D移动的过程，即从低度的“三统一”和低度的制度化、规范化、程序化向高度的“三统一”和高度的制度化、规范化、程序化发展的过程，当达到D点，实现了高度的“三统一”和制度化、规范化、程序化，也就实现了国家治理体系现代化。

此时，中国特色社会主义制度有机统合为完善、高效的治理体系，并得以落实执行。这也意味着中国共产党真正发挥了总揽全局、协调各方的作用，巩固了其领导核心地位，现代国家治理体系现代化所追求的民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐等核心价值在党的领导下也得以全面实现。只有此时，社会主义制度所提供的更高更切实的民主不再是理论上的框架，而是真切的现实。

中国真正实现了比资本主义民主制度更高更切实的社会主义民主，中国特色社会主义制度实现了成熟定型的目标。

综上所述，中国国家治理体系现代化以“三统一”与制度化、规范化、程序化为标准，力图形成更加科学、完善、有效的现代国家治理体系，使中国特色社会主义制度更加成熟定型，使其优越性得以充分体现。

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责任编辑：杨 俊