从“能人治村”走向“依法治村”

贾锡萍 凃明君 乔贵平

摘要：在社会舆论场中，许多人想当然地认为农村里的“能人”天然反法治，从“能人治村”走向“依法治村”必然步履维艰。但调查表明：“能人”的确是农村法治现代化的“关键少数”，改革开放以来，固然有少数“能人”违法使得当地社会暂时、局部背离法治，但随着依法治国的全面推进，越来越多的“能人”越来越尊重法律、遵守法律，法律素养成为现代农村“能人”的必备基本素养，他们是“依法治村”的主要推动者。互补系统论认为，侧重于应然程序的“依法治村”应尊重已经内化为实然机制的“能人治村”并与之形成良性互动。加强教育、完善监督机制，相信、依靠、抓住这些农村法治建设的“关键少数”，不断提升“依法治村”水平。

关键词：“能人”；“能人治村”；依法治村；互补系统论

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0061-09

引言

2012年4月，广东省工作组专项小组通报乌坎村原村两委干部涉嫌违纪违法问题的调查处理情况，对薛昌（当了三十多年的老支部书记、全国劳模）和陈舜意予以开除党籍处分，并收缴违纪所得款项[1]，“能人”陨落。2016年6月，广东省陆丰市检察院通报，乌坎村党总支书记、村委会主任林祖恋（维权运动中的“精神领袖”）涉嫌收受贿赂，数额巨大，其行为已经触犯刑法有关规定，已对其立案侦查，并采取强制措施[2]，新一届“能人”陨落。

乌坎村的“能人”陨落并非个案，自2014年开展基层三项治理工作以来，仅汕尾市在两年中已查处涉农领域犯罪案件68件73人[3]，而广东全省约有一千名村干部被查处。其他省市也大多存在类似问题。如何看待这一现象？是否如许多人想象的那样，农村里的“能人”天然就有反法治的冲动？“能人”是农村实现治理现代化、“依法治村”的最大障碍？

我们课题组的调查研究并不支持这一判断。2015年5月至2016年3月，课题组在天津市东丽、西青、河东、宝坻、蓟县、津南、北辰、宁河、静海、武清、滨海新区2015年新当选的村两委班子成员中展开调研，共访谈8次，发放问卷1500份，收回问卷1258份，其中有效问卷1052份。调研表明，村两委班子换届选举后，“能人”当选现象依然普遍存在，当前农村治理依然离不开“能人”，但对“能人”的要求发生了深刻变化；“能人”们基本能够敬法、守法，基本具备了依法治村的意识，但其法律知识素养仍需提高，依法治村行为有待加强；过分“圈养”或“放羊”都会影响依法治村，只有坚持党的领导，依法“放养”才是全面推进依法治村的关键；应加强正面教育、反面监督并完善监督机制，相信、依靠、抓住农村“能人”这个农村法治建设的“关键少数”，不断提升“依法治村”水平。

当然，以上结论的得出仅仅来自天津这样一个直辖市的实地调研，我们发表此文的目的除了向党政有关部门提供我们的对策建议、与国内外同行交流我们的观点看法外，更重要的是希望能借此发布一些关于农村法治现实状况的新数据和图表，它们虽然未必能够完全深刻地反映依法治村的深层问题，但至少相对真实可靠，有一定代表性，可以据此与其他地方交流，共同推进中华民族现代农村的法治进程。

一、“能人”依然是农村治理的主力军，但对其要求已经发生深刻变化

被访谈对象普遍反映：现在能进村委会的人，基本上都是本村数得着的“能人”。那么，何谓农村“能人”？调查显示排在前三位的是：致富能手，占86.1%；有威望、能服众，占52.9%；能办事，占31%（参见图1，多选）。这表明“能人”首先体现在超强的经济实力上，即所谓经济能人。然而，当被问到“您认为自己当选村干部最主要的优势是什么”时，为人公道正派排在第一位，占89.3%；在村民中有威望排在第二位，占29.8%；经济能人则排在第三位，占25.5%（参见图2，多选）。

农村“能人”类型图2当选村干部最主要的优势这充分表明，农民经过村民自治三十余年的风雨洗礼，已经渐趋成熟理性，那种仅以致富能人的资历背景被村民选入村两委班子乃至当选村两委班子带头人的“能人治村”现象已经悄然发生变化。村民对“能人”的要求，除致富能力强外，更重要的是希望其做到公平公正、不谋私利，能以自己的模范作用和人格力量带领村民增收致富，推进新农村建设。总而言之，今天农村治理对“能人”包括政治素质、道德素质、法律素养在内的综合素质提出了更高的要求。

调查数据显示，2015年天津市新当选的村两委班子成员党员居多、文化程度较高、年龄结构合理：中共党员占到69%，群众占24%（参见图3）；大专以上占31%，高中以上占31%； 73%处于36岁～55岁年龄段，其中45%处于46岁～55岁干事创业的黄金期，仅有2%为25岁以下，10%为26岁～35岁，15%为56岁以上。这些年富力强、文化层次较高的党员“能人”成为当前农村现代化建设的主力军。我们相信，这批以党员为主的主力军，会在党的领导下较其前人更好地推进依法治村。

今天的“能人”在涉及个人利益时，绝大多数都十分清楚法律规定的权利和义务并予以充分考量。在被问到“您是否关注国家的立法活动或法律报告”时，99%的人表示关注，仅1%的人表示从不关心（参见图5）；当被问到“您知道自己在法律上有哪些权利义务吗”时，91%的人表示不敢触碰法律这根高压线，8%的人强调靠自己的良心行事即可（参见图6）； 96%的人能够明确区分违法与犯罪，3%不一定能，仅1%不能区分（参见图7），这说明最基层农村干部学习法条极其细致；在被问到“生活中往往有‘人情大于国法的现象，您的看法是”时，68%的人完全否定“人情大于国法”，24%的人虽然有所犹疑，但也承认这不完全对（参见图8）。

法律关注度图6法律底线意识以上表明，虽然在农村一些地方还存在所谓“能人”、“一手遮天”的现象，但当今农村社会判断一个人是否为“能人”的基本依据也包括法律素养和能力；“能人”普遍都很“爱惜自己的羽毛”，绝不轻易让自己在法律问题上“踩红线”。像林祖恋这种口称尊重法律但在每项工程上都 “雁过拔毛”的村干部，显然是聪明反被聪明误，给更多的农村基层干部又提供了一个前车之鉴，这只会让他们更加警醒、更加自觉地遵守法律，而不是对抗法律。

在基本能够敬法、守法的同时，“能人”的法律知识素养有待进一步提高。在被调查的村两委班子成员中，完全知道自己在法律上有哪些权利义务的还不到一半，占46%；大体上知道有什么权利义务的占到33%；认为“不知道，做人靠良心，那些无所谓”和“不知道，在农村干事不靠法，而是靠家族势力和经济实力”的人虽然只占9%，但依然存在（参见图6）。正因为一些“能人”对自己在法律上的权利和义务认识模糊和持无所谓态度，才会导致农村中一些违法甚至犯罪的问题时有发生。在被问到“村子里面的富人（或许也包括您）是不是打过法律的‘擦边球”时，明确表示不靠打法律“擦边球”的不足一半，占到45%，说不清楚的占30%和承认打过“擦边球”的占25%，也就是说超过一半的村干部对什么是打法律“擦边球”说不清楚或者打过“擦边球”。2014年因涉嫌收受数万元工程回扣被判刑的乌坎村副主任杨色茂、洪锐潮，正是因为对相关法律缺乏清晰认识而偶一失足（详见有关报道）。“能人”法律知识素养的欠缺，严重制约了依法治村举措在村级治理中的有效实施，是下一阶段需要花大力气予以提升的重要课题。

当前大多数“能人”能够认识到依法治村对农村社会经济稳定发展至关重要。在被调查的两委班子成员中，74%的人认为法律对经济和社会发展非常重要，25%的人认为重要或比较重要（参见图9）； 在被问到“您认为投票选举人大代表对您意义如何”时，85%的调查对象认为很重要（参见图10）。

依法治村与经济社会发展的关系图10对人大代表选举的重视程度即使最痛恨的人被选为村委会主任，66%的一般干部也表示会真心合作（参见图11）， 77%的村支书表示会真心依法合作（参见图12）。这说明基层党组织在依法治村中发挥了较重要作用，也说明法律对维护农村政治生态发挥了较好的积极作用。

在基本具备依法治村意识的同时，一些“能人”依法治村的行为还不充分。调查显示，24%的被调查对象在人情与国法之间摇摆不定，8%的人认为人情大于国法（参见图8）。帮助当事人“私了”依然是解决纠纷的主要方式：当被问到“农村中的纠纷常常通过‘私了解决，您同意这种做法吗”时，表示“不能肯定，看情况而定”的占到58%，同意这种做法的占到19%，不同意这种做法的仅占23%。

一般干部对村政治生态的贡献度图12村支部书记对村政治生态的贡献度一些“能人”打法律“擦边球”的行为时有发生。在回答“为了村子的发展必要的时候可以打法律‘擦边球的问题”时，27%的人觉得只要是为了村子的发展必须打法律的“擦边球”，8%的人认为只要瞒得过去就打“擦边球”（参见图13）。洪锐潮和杨色茂的失足，固然与自身法律知识欠缺有关，但那种为了村子发展打“擦边球”的自以为道德高尚的错误意识，也多多少少起了作用。打法律“擦边球”是在违背法律原则的情况下搞的“技术手段”，固然有一些为了村集体发展豁出去的道德奉献感，但由此产生的负面效应很大、很长远，应该引起重视。

一些地方在两委班子候选人的资格条件中规定刑满释放不满三年的人不能参选，这本属法外加罚，即服刑期间一般已经被剥夺政治权利，刑满释放后不让参选，延长了剥夺期，违背了法律精神。但是，对于限制刑满释放未满三年的人参选，50%的村干部认为合情合理合法，25%的村干部认为不合法但合情理，就该不让参选（参见图14）。

发展中的法律“擦边球”问题图14对刑满释放人员政治权利的认知以上充分说明，法律对“能人”是一种约束，也是一种保护。但当前对“能人”的自我约束和保护尚未能完全转化为对村集体可持续发展的保护。换言之，“能人”在自己不承担法律责任的前提下，放松了对他人和村集体的法律要求。

四、现阶段“能人治村”与依法治村同时并存的深层原因分析

如上所述，“能人”依然是治村主体且与法治并不完全对立，甚至是依法治村的主要推动力量——虽然也有可能是最大阻碍。如何看待“能人治村”与依法治村的这种现状？如何辩证看待两者的关系？如何处理这种关系？互补系统论或许为我们提供了一种理论视角。

互补系统论将人的随机而散乱的自然行为机制视为社会系统的出发点。其主要观点包括如下几个方面。第一，作为社会行动起点的单元机制兼具自然的实在性与意愿的实在性，两者独立互补。这种实在性指其实然的能行性，即从理论上可以完全按照自己的目的理性和价值理性采取行动，而不受外在的法律程序或权力强制，甚至可以完全不受外在的道德、伦理、价值影响，而完全依自然内在的逻辑和内心自由的意志行事——虽然机制在实际运作过程中都会受到程序、伦理的影响。第二，基于行为间功能耦合的目的——机制的互补（互相依赖）互动（彼此促进）形成相对稳定的系统。个体行为的目的理性和价值理性是互补的存在，即自然的行为必须要由意识的开关去控制，即使是完全无意识的自然行动，当它与别的行为相互耦合而形成稳定的系统后，也会具有目的意识。反过来，自由意志离不开自然行为的载体，完全无行为的意志是空想，不可能与他人耦合形成稳定的系统。尤其重要的是，个体的意志必须建立在合乎自然之实然规律与数学逻辑的行为机制之上；再高尚的道德意志，如果悖逆行为机制的实然逻辑，也是不能存续的。第三，形成稳定的系统，必然是两个或两个以上的人的行为和意志都实现了功能耦合，即互相以对方的行为及其结果为目的，所以这是一个动态的、互动的、互补的、个体—系统间循环往复的本征性稳态。基于这种理解，机制的社会化、正式化形成受系统相关各方博弈后的总意志所制定的程序；机制决定的边界和框架亦社会化为正式的体制；由是总成为制度。系统的运转端依赖实然机制—应然程序之互动主轴的驱动，是以系统之良性运转需遵守以下原则：应然程序应顺应实然机制之内在规律，应然机制的实然运转应促成应然程序背后之意志（表现为道德、伦理、法意、文化等）[4]。

在互补系统论看来，“能人治村”已经内化为农村治理的实然机制。第一，无论是黄仁宇大历史观下的“潜水艇三明治”（Submarine Sandwich，又译“潜水艇夹肉面包”）社会模型中夹在两片面包中的肉和果蔬[5]，还是金观涛和刘青峰中国传统社会“超稳定结构”中的缙绅[6]，用今天农村老百姓的话来说就是能人。可以说，“能人治村”在中国已经有了几千年的历史，这是大传统。第二，20世纪以来，虽然中国农村的社会结构发生较大变化，“能人”的内涵和影响面发生很大变化，但自改革开放以来，“能人”在农村社会中的作用和地位再次凸显出来。

在互补系统论看来，依法治村之所以重要，不仅因为它是一个政治任务，而且因为执政党的这个要求顺应世界潮流、中国国情、农村现状，是农村社会发展的应然程序性诉求。随着现代化的浪潮涌入农村，农民的现代权利意识大大增强：“能人”们大多从事（过）工商业，既然是从商就要维护自己的经济权利，既然在社会主义市场经济中摸爬滚打就要按市场经济的规则办事；随着城镇化、信息化进程的加速，年轻人的受教育程度、互联网化水平已经与一般城市的距离越来越小，自我意识、独立意识远非其父辈可比。尤其值得一提的是30年的村委会选举——大多是“能人”之间的竞争，固然还存在不少问题，但极大地激发、培养了村民的权利意识、民主意识、法律意识，为依法治村奠定了相对可靠的广泛基础。

综上，作为实然机制的“能人治村”其实在很大程度上已经推动了农村法治化进程，当下更应顺应历史发展的潮流与大势，推动依法治村；作为应然程序的依法治村显然不应将“能人治村”作为对立面，而应尊重文化历史形成的现实，因势利导，抓住“能人”这个关键少数，不断提升农村治理现代化水平。

五、在党的领导下依法“放养”是推进依法治村的关键

建设社会主义新农村，离不开党的坚强领导。要改进基层党组织的领导方式和乡镇政府的管理方式，发挥好党对农村治理的领导作用。长期以来，在村级治理中一直存在两种治理思维。一种是“圈养”思维，即认为党的领导就是党包办一切，于是以村干部和村民素质不高为借口，打着“稳定压倒一切”的旗号越俎代庖，包办村级一切事务，感觉只有尽在自己掌握中，心里才会踏实。这种“圈养”思维一方面容易让村级组织产生惰性——党委政府包办一切，就承担了一切责任，包括法律责任和本该由村干部自己承担的责任。这样看来，一些农村“能人”律己甚严而宽待他人，不是因为仁慈，而主要是因为长期被“圈养”，遇事不愿意承担责任。此外，调查显示，各种村级组织没有充分发挥作用的原因，在于乡镇党委和政府没有依法行政，领导的指示比法律重要、有效，这个认知占33%。这就意味着，当代表政府组织在前台操办时，在上级的压力下，只要不涉及个人安危，必要时可以打法律的“擦边球”，成为一种较为普遍的治理心态。这样一来，法律的权威就难以树立，看似党政的权威发挥了作用，实际上削弱了党的领导，弱化了法律权威。

如果说“圈养”过分积极的话，那么有些乡镇领导班子矫枉过正，走向了消极应付的另一个极端，即“放羊”思维。以尊重村民自治为借口，党组织放弃领导权，将“发挥领导核心作用”抛在脑后，乐得逍遥，玩“大撒把”，党员干部不作为。长期以来，一些村子出现的“能人”“拍脑袋、一言堂”决策失败的“乱政”、在其位不谋其职的“荒政”甚至能人成为“村霸”、出现腐败等问题，究其原因主要在于乡镇党委和政府的监督和约束缺位。

在“圈养”和“放羊”这两个极端思维之间 ，应该存在也的确还存在一种既放手又培养的“放养”思维。要进一步完善依法治村，固然要进一步加强法治现代化宣传教育，要求和督促“能人”们依法行事，更重要的还是要改进基层党组织的领导方式，改进乡镇政府的管理方式，在国家行政权力从村庄公共权力有序退出的过程中，依法放养，尊重和激发农村两委班子的主体责任意识，加强对“能人”行为的领导和规范，更好地参与、建设农村各种组织，依法建设、治理美丽乡村。

（一）提高“能人”主体责任意识

调查显示，“能人”主体责任意识普遍不高。仅57%的村两委班子成员明确村民委员会是群众性自治组织， 30%的村干部认为是乡镇政府的下级机关或村支部的执行机关（参见图15）； 15%的人认为村民自治是为了便于政府管理村民（参见图16）。在被调查对象中，每次村民大会都参加的村干部只有78%（参见图17），每次村民代表大会都参加的村干部为81%（参见图18）。当务之急是要减少干预，提升村两委班子的主体责任意识，提升村民及各种村自治组织的主体意识。

要以制度来规范村干部、约束村民的行为、管理各项村级事务，使村务工作走向科学化、规范化、制度化管理的轨道。一是要规范和推行村规民约。调查显示，一些村庄十分注重发挥村规民约在社会治理中的积极作用，74%的村都有村规民约作为治村总章程，让村里大小事务都有据可查、有法可依，让各方遵照执行（参见图19）。二是要建立完善农村干部责任清单、负面行为清单和农村基层小微权力清单，规范“能人”行为处事标准，把“能人”的权力关进制度的笼子里，同时扎紧制度的笼子。三是要开展党务、村务、财务公开，使村级重大事项在阳光下运作，使党员、群众充分享有对重大事项的知情权、参与权、决策权、监督权，避免少数“能人”干部乱作为，尽量减少和防止村级腐败现象的发生。

（三）营造依法治村的浓厚氛围

调查显示，当村民发生经济纠纷时，68%的人首先都会找在任村干部或不在任的有威望的人解决，仅有24%的人通过法庭或法律事务所解决（参见图20）。这表明今天村民法治意识依然欠缺，通过法律手段解决问题的意愿不强，而是把希望寄托在农村“能人”身上。这也倒逼“能人”在遵纪守法上起到示范与引领作用和提高依法办事能力上下功夫。

图19用制度管理村级事务图20村民解决经济纠纷的途径为此，要通过扎实有效的宣传教育工作提升“能人”和村民的法律意识和素质。调查显示，两委班子成员通过电视、电台关注国家的立法活动或是法律报告的占88.2%，通过听区县、乡镇领导报告或传达的占39.7%，通过互联网的占38.4%（参见图21）。法律作为一种社会行为规则，只有当法律对象所能了解和理解之时才能实际发挥其制度整合功能。所以，要进一步通过这三个渠道，在农村切实推进普法教育，结合实际，方法多样，让更多的人知法、懂法、用法和守法。

（四）提升村民民主、依法参政意识

在关于“提高农民的法律意识”的影响因素中，被调查者认为需要提高农民的科学文化素质的占72%，需要深入普法的占56.2% ，需要加快农村经济发展的占43.3% ，需要加强农村执法和司法的占36.1%，需要健全、落实村民自治的占33.9%（参见图22）。

课题组认为，只有村民真正参与到村级治理中来，在一定程度上才能弱化“能人”的权威，进而实现权力制衡。这就需要从政府层面来重视农村的参与型政治文化，重塑村民的主体意识，对“能人治村”行为进行规范和领导。具体而言，一是乡镇党政部门下一阶段要多在服务上下功夫，组织各类教育培训活动，营造良好的政治环境，提高农民的政治参与意识，培育农民的政治参与热情。二是向农村社会普及法律知识。通过不同渠道和多种途径，有目的、有意识地宣传农村法治观念，促进农村法治观念的大转变。强化村民的守法意识，使之明确什么是违法、什么是合法。树立公平、正义的价值理念，摈弃落后狭隘的宗族思想。三是转变各级农村干部的法治观念，在执行法律过程中，严格坚持依法办事，抛弃“人治”、“官管民”的落后理念。

综上所述，中国农村的特殊性决定了农村治理离不开“能人”。但是，如果对此存在片面认识、片面强调“能人”的治理功能的话，那么“能人”村干部权威越来越强大、权力越来越集中，他们的治理行为就越来越突出“能人”的特殊作用，体现个人的权威震慑力。要认识到，“能人治村”本质上还是一种人治模式；治理过程的非规范性，导致成也“能人”、败也“能人”，当前村级治理存在的一些无视法律、有法不依和执法不严的现象，都跟“能人治村”有很大关系。因此，农村治理最终要从“能人治村”走向“依法治村”。在这个转型过程中，应加强正面教育并完善监督机制，相信、依靠、抓住这些农村法治建设的“关键少数”，全面推进农村法治现代化进程。农村既需要好干部，也需要好制度，要靠制度选“能人”，靠制度约束“能人”，靠制度管理村级事务，实现遵守法律和制度规则常态化，从而真正发挥“能人”在农村治理中的正向效用，实现农村经济社会可持续发展。

参考文献：

[1]詹奕嘉，等.乌坎基层自治实践调查[J].瞭望，2014，（15）.

[2]彭程.乌坎村原党总支部书记、村委会主任林祖恋供认收受巨额贿赂[N].新快报，20160621.

[3]网民举报属实：林祖恋收受乌坎学校塑胶跑道工程回扣[DB/OL].http：∥news.southcn.com/shouyeyaowen/content/201606/24/content_150085451.htm，20160624.

[4]凃明君.通往善治之路：互补系统论视野下国家治理现代化的求索[M].北京：社会科学文献出版社，2016.

[5]黄仁宇.中国大历史[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2007.

[6]金观涛，刘青峰.兴盛与危机：论中国社会超稳定结构[M].北京：法律出版社，2011.