公共文化行政：理论、模式与发展路径

耿达 傅才武

摘要：公共文化行政的理论基础主要是文化权利保障论、新公共服务理论和公共治理理论。根据社会历史发展进程和世界各国发展经验，公共文化行政的模式可归纳为政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织分权化模式三种类型。我国公共文化行政的发展进程伴随着对原有计划经济体制下文化行政体制机制的改革与转型。我国公共文化行政的发展进程大致可分为奠基期、改革启动期、转型发展期、成熟期四个时期。我国正处于转型发展的关键期，提高公共文化行政效能是深化文化体制改革的核心要求，要秉持分类管理、协同推进的原则，实行顶层设计和系统规划，完善文化行业立法，促使文化行政法制化、制度化、规范化，并培育和发展民间组织，构建政府引导下的多中心主体，最终形成健全的国家公共文化行政体系。

关键词：公共文化行政；文化体制改革；多中心主体

中图分类号：G122文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0026-07

公共文化行政属于公共行政的一个分支，是国家文化行政管理活动的统称[1]（p.16）。公共文化行政除具有公共行政的语言[2]（pp.412）（官僚制、现代性和后现代性）与公共行政的精神[3]（pp.137195）（公平、公正和乐善好施），还具有公共行政的“文化例外性”。文化的属性存在“政治的”、“经济的”与“文化的”三种形态，文化与不同的经济体制结合，表现为不同的存在状态。如计划经济体制下是“政治的文化”，市场经济体制下是“经济的文化”，“文化的文化”则是人类共同的精神财富[1]（p.16）。我国在确立社会主义市场经济体制后，文化的经济属性得到了极大开发。十八届三中全会又确定了市场在资源配置中起决定性作用，在关注文化的经济属性的同时更加关注文化的公共性，“文化强国”成为“中国梦”的重要组成部分。公共文化行政作为文化部门的重要职能，是推进文化体制机制改革的重要工具。中国正处于改革的攻坚期、转型的关键期，文化部门只有发挥好公共文化行政，才能更好地促进文化大发展大繁荣。

一、 公共文化行政的理论与实践

公共文化行政的产生和发展是公民的精神诉求、宪法权利和国家义务能力相契合的过程。公共文化行政的理论基础是现代法治国家的宪法权利理论，此为其规范意义上的法学基础；在公共文化行政由规范到现实的过程中，以政治权力运行、公共行政行为模式和公共政策的实施为核心的公共管理理论同样是其不可缺少的部分（参见表1）。

表1公共文化行政的理论基础对比表

理论观念认识出发点认识主体提供形态国家—公众关系实践典型文化权利保障论文化身份认同公众保障型国家主导博物馆（纪念馆）免费开放新公共服务理论公共服务职能国家—公众服务型公众至上现代公共文化服务体系建设公共治理理论文化治理能力国家—社会组织多元型国家引导政府购买公共文化服务

（一）文化权利保障论

《经济、社会和文化权利国际公约》规定，文化权利是指人人享有的参加文化生活，享受科学进步及其应用所产生的利益以及对其本人的任何科学文艺作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利等诸项权利的总称，其具有广泛性、集体性、个体性、历史性、独立性和开放性的基本秉性[4]。“文化权利观”基于公共产品理论，把文化视为一种公共产品，具有“消费的非排他性、消费的非竞争性、产权的公共性、产权的难以交易性和持久的外部效应”[5]（p.28）。基于此，公共文化服务不仅是政府提供的一种文化福利，而且是保障公民文化权利的一种必然要求。这种语境下的“文化权利”更多的是指一种“文化民生”。近年来，国家大力加强文化馆、博物馆、美术馆、图书馆等公共文化设施并向社会免费开放服务；在农村，政府建设了乡镇文化站、农家书屋、文化大院、信息服务共享工程，并通过送电影、送地方戏等“送文化下乡”活动，丰富了民众的文化生活，保障其基本公共文化服务需求。

但文化权利保障论的观念也存在不足：一是容易使公共文化服务成为国家行为，导致供给的单一性；二是民众与国家之间缺乏必要的沟通，公共文化服务与民众需求脱节，导致民主参与的缺失；三是权利的使用存在工具性局限，在缺乏制度性规约下造成公共性的消解，与塑造“公共文化生活的主旨相背离”[6]。在实践层面，农村基层文化基础设施的建设依然较为落后，公共文化设施建设无论从数量和规模上都仍与基层群众的文化需求有较大差距。另外，农村公共文化资源还存在分布不均的问题。从基层公共文化服务资源的占有量看，市、县、镇、村的文化占有量呈递减的态势。城乡二元结构的长期存在，政府财政支持大多局限于县一级，导致公共文化资源主要集中在政府所在地和城镇，真正能够被农民群众所共享的文化资源数量有限。

（二）新公共服务理论

新公共服务理论是指“关于政府公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念”[7]（p.24）。该理论认为全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以政府的基本职能不应该是“掌舵”，而应该是回应公民诉求，为公民提供服务。打破“政府僵局”、解决“公共需求”与“政府能力”失衡的途径，在于建立具有良好整合力和回应力的公共机构[8]（p.635）。

21世纪，我国公共文化行政改革的中心是由“管制型”政府向“服务型”政府转型，具体从四个方面进行展开：（1）深化国有文化单位改革；（2）健全现代文化市场体系；（3）创新文化管理体制；（4）完善政策保障机制[9]（pp.5859）。政府职能转型的核心是打破传统公共文化行政的“官办一体”，实行“管办分离”：政府重在“管文化”，而“办文化”交由有资质的社会文化机构和组织，并且政府的“管文化”重在提供文化服务。因此，公共文化服务成为我国政府公共文化行政的主要话语表达，与我国政府职能向服务型职能转变的方向一致，以“公众至上”为原则，坚持“国家—公众”双向之间的信息互动[10]。在实践层面，经过10年建设，我国已基本建立覆盖城乡的公共文化服务体系。但在具体运行层面公共文化服务体系建设还存在很多不足：监督与评价机制尚未完全有效建立，落实绩效考核有待破解相关体制性障碍；公共财政经费投入不足和保障机制不完善，公共文化服务体系运行的保障性制度缺乏；公共文化服务体系建设社会动员力度不足，社会力量参与程度有限。

（三）公共治理理论

“治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动”[11]（p.5）。治理意味着政府并不是国家唯一的权力中心，它倡导的是竞争中的多中心主体，“它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”[12]（p.5）。政府治理将市场机制和企业管理手段引入公共文化服务，重视社会力量的多元化，强调处于政府与市场之间的第三领域及第三部门的必要性，并对政府角色进行重新定位，在新的社会治理结构中，政府充当“元治理”，承担指导和确立行为准则的责任。“作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”[13]。具体到政府公共文化行政，治理理论要求政府公共文化行政加强“顶层设计”和战略管理能力，提出“远景设想”，使文化领域各组织相对协调和相互依存。

在实践层面，为了提高公共文化治理能力和水平，2015年5月国务院办公厅发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（简称《意见》），对政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等方面进行了明确，同时出台了指导性购买目录。《意见》的出台反映了建设现代公共文化服务体系、深化文化体制改革背景下对公共服务模式创新的要求，是文化领域提升国家治理能力的重要举措。“治理理论就是在由早期的政府供给模式走向合作式的供给模式过程中不断深化和发展的。”[14]政府购买公共文化服务就是打破公共文化服务由政府提供这一单一模式，积极引入市场竞争机制，让各种民营非营利文化机构和民间文化社团参与到提供公共文化产品与服务中来，让人民群众享受到差异性、多元化的公共文化服务。

治理理论在政策实践层面也存在一些现实困境。一是公共权力和社会活力的替代不现实。“建立在国家和市场的基础之上的网络管理体系，既不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。”[15]二是合作基础的建立不可靠。在治理过程中要求“合作伙伴”协商，而这是利益博弈和价值观争执的过程，这一过程极其消耗精力和时间的，并且存在不确定的危险性。“治理需要通过谈判和反思加以调整，就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争执而未能重新界定目标所致。”[16]

二、 公共文化行政的发展模式

公共文化行政是国家文化管理机关依法履行的职能，即“管什么—如何管—管的程度与效果”三大方面。公共文化行政具有执行性、服务性、动态性的特点。公共文化行政的职能模式是国家文化管理机关如何在文化市场和非营利组织调节的基础上对文化发展加以调节的方式，其模式有不同的类型。根据社会历史发展进程和世界各国的发展经验，大致可归结为政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织的分权化模式三种类型。

政府主导模式的特点是政府利用强有力的权力和合法性手段，进行积极主动的干预，采取的措施主要有调整公共文化事业、转变文化组织结构、加强文化行政职能。在文化管理形态上表现为“树结构”，是一种自上而下的文化行政命令配置体系[17]。韩国是这一模式的亚洲代表。在亚洲金融危机之后，韩国提出“文化立国”，在中央设立了文化观光部作为最高文化行政部门，其主要职能部门有文化政策局、艺术局、文化产业局、观光局、体育局和青少年局。韩国采取积极的财政补助方式鼓励文化艺术的创新，大力扶植优秀文化产品走出去，积极进军海外文化市场。这几年，韩国的影视作品和文化娱乐成为一股强劲的“韩流”影响中国乃至全世界各个地区。

民间主导模式的特点是主要依靠市场等社会力量的调节，政府很少干预，而主要通过法律法规、发布经济政策以及民间文化机构和中介组织来间接管理文化事务。如美国主要通过社会文化行业组织进行运作，依靠明晰的事业法人制度和发达的文化资本市场进行合理的资源配置；不设文化部，主要通过联邦艺术人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆委员会作为联邦政府的文化代理机构；运用《国家艺术及人文事业基金法》和《联邦税收法》对文化事业进行经费支持。

政府与民间组织分权化模式是一种“树—果结构”的双层管理的综合型服务机制，其主要根据社会需求，利用两个资源、两个核心进行中心辐射。这一发展模式源于盎格鲁—撒克逊文化圈对韦伯“科层理论”的质疑，通过借用民间组织的管理技术来重塑公共文化行政，推进政府职能的市场化，重视民间组织在文化发展中的作用；其主要特征是实行“臂距原则”对文化间接管理、分散化的决策与执行机构相分离，力求达到一种“社会共治”的理想模型。

三种模式各有所长各有所短，如政府主导模式容易导致政府的“权力身份”与“服务身份”之间的混乱，垂直管理导致“共同利益区域”与“不同利益主体”之间的“利益失调”[18]；而民间主导模式“建设成本高，需要变革政府管理方式，要求建立弹性管理制度，完善服务型政府”[19]；政府与民间组织分权化模式的“分散化导致决策执行力度不强、整合资源能力较弱、政策运行耗时长，对不确定性风险的预估和抵御能力较弱”[17]。我国正处在深化文化体制改革、健全公共文化行政职能的关键时期，选择何种发展模式取决于社会历史背景和对未来改革取向的预判。

三、 我国公共文化行政的演化进程

我国公共文化行政的发展进程伴随着对原有文化行政体制的改革与转型。根据文化管理体制和形态的演变以及发展改革的方向，我国公共文化行政的发展进程可大致分为四个时期：一是奠基期（1949年～1978年），以计划管制为主，主要特征是文化政治化；二是改革启动期（1979年～1992年），改革僵化的计划体制，向市场体制转变，文化经济化高速发展；三是转型发展期（1993年～2020年），改革向纵深推进，政府职能由管制型向服务型转变，在开发文化经济化的同时，更加注重文化的内涵发展；四是成熟期（2021年以后），文化体制转型基本完成，完善“以人为中心”的公共文化服务体系，健全各种民间文化社团和非营利组织，形成了政府引导的多中心主体。

发展阶段奠基期改革启动期转型发展期成熟期时间划分1949年～1978年1979年～1992年1993年～2020年2021年以后建设主体政府主导政府与公共部门主导政府与市场联动多中心主体管理形态计划管制计划与市场并举政府主导、市场反馈综合服务主要特征文化政治化文化经济化文化服务化全面发展表现形式文化事业文化产业公共文化服务多轮驱动

新中国成立后，我国建立了高度集中的计划经济体制，这一体制源于我国革命时期的文化动员体制和苏联模式。20世纪50年代，为实现对社会文化资源的组织和功能整合，中央政府通过高度组织化的方式建立了“单位制”，人和机构成为国家文化统制纲目中的网格，“条块分割”的文化事业体系由此形成。国家管理文化事业的部门则实行严格的科层制进行由上而下的逐级划分。文化与意识形态的宣传动员紧密联系在一起，文化被高度政治化。

1978年实行改革开放后，文化事业体系的网格化壁垒逐渐被打破，文化市场开始建立和发展。随着政治民主化进程的不断加快、国家公权力在公共领域的让渡，政治领域现代化进程在文化领域中的一个表现就是主流文化权威性和话语霸权的不断消减[20]。尽管国家在意识形态领域充满了高度的警觉，但与改革开放前的意识形态管理“格式化”时代相比，我国文化领域出现了前所未有的宽松环境。“文化大革命”所导致的“文化短缺”带来了改革开放后的文化市场的“爆发性增长”。1988年，全国出现4万个新兴文化市场，全国有3.5万个文化事业单位、17万个文化专业户、12万个售书摊档活跃在文化市场上，出现了国家、集体、个人一起兴办文化事业的新局面。在文化行业领域内部，行业分工按照内容更加具体化和精细化，文化艺术、新闻出版、广播电视等领域欣欣向荣，均建立了各自独立的管理部门。文化部、广播电影电视局和新闻出版署成为管理文化行业的三大中央部门。这一时期在文化体制改革方面进行了“四个突破”，“一是在所有制上认同国有文化与非国有文化共同发展，对部分文化行业实行战略重组；二是在资源配置方式上计划与市场并存；三是承认并开发文化的经济属性，建立了文化市场管理体系；四是区别公益性文化与经营性文化、竞争性文化行业与非竞争性文化行业，在理论上初步确立了不同的管理模式”[21]。

确立社会主义市场经济体制后，在现代消费社会的形成和大众传播媒介发展的影响下，文化体制改革催生出文化产业的正式亮相[22]（pp.240243）。“文化产业概念的提出，标志着我国对于文化产业的承认和对其地位的认可，具有重要的意义，特别是对于文化行政转型具有决定性的作用。”[23]文化产业剥离了意识形态的外衣，展示出其强大的经济催生作用。与此相对应，公共文化日益承担公益性文化事业的职能，2005年公共文化服务体系的概念被正式确定。从此，文化产业和公共文化成为推动中国公共文化行政转型的重要动力。

新中国成立以后一直到改革开放初期，政府集中了几乎所有的社会稀缺资源，政府借助于对下属的文化企业或事业单位的资源控制，获得了对文化企事业单位的绝对控制和主导权。但由于国家财政的困难造成对文化单位投入的不足，文化单位进入一个由财政全额拨款到差额拨款到部分单位自收自支的转变，文化单位必须面向市场和社会寻求资源以保证单位的正常运转。随着市场经济的逐步演进，在政府和公有体制之外，社会资源增量迅速增长，文化单位在寻求政府支持的同时也要在市场上寻求社会资源的赞助或资助。20世纪90年代以后，我国文化行业进入一个政府力量和市场力量双重作用的时期，由于市场体制的不断成熟，社会资源增量持续增长，文化行业经历了一个政府主导作用逐步消减、市场作用不断强化的过程。

我国公共文化行政的历史演化进程体现了深刻的内在变革：“第一，文化与意识形态初步分离——文化领域独立化；第二，经营性文化与公益性文化分离——文化产业化；第三，公民基本文化权利与文化福利独立——公共文化服务化”[19]。随着文化体制改革不断向纵深发展，我国公共文化行政的组织结构趋于扁平化、网络化，即公共文化行政组织结构从金字塔形向扁平化、从科层制组织向网络化组织发展。

四、 完善我国公共文化行政的发展策略

公共文化行政是“入世的”，重视规范反思并执着于基本价值的考虑；通过分析、实验和评估公共文化政策，重视价值在过程中的取向。为适应动态的环境、面对动态的社会，公共文化行政必须重新调整公共文化组织的形态和运作模式，关注公共利益，实现社会公平正义，建立有机式、动态式的公共文化行政。十八届三中全会要求完善文化管理体制，并提出了建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系、提高文化开放水平的具体要求。我国公共文化行政的未来发展要按照“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，坚持系统性、整体性、协同性原则。要明确在文化体制改革中，边缘性突破不能替代核心制度改革，功能性（机制）改革不能替代整体性结构（体制）改革，“局部创新”不能替代文化体系“结构性创新”。我国正处于转型发展的关键期，提高公共文化行政效能是深化文化体制改革的核心要求，要秉持分类管理、协同推进的原则，建立文化大部制实行顶层设计和系统规划，完善文化行业立法，促使文化管理法制化、制度化、规范化，并培育和发展民间组织，构建政府引导下的多中心主体，最终形成健全的国家公共文化行政体系。

（一） 分类管理，协同推进

在现代文化市场中，人类消费的文化产品分为私人产品和公共产品两类。私人产品具有竞争性和排他性，其特征决定了这种产品的消费方式通过竞争性的市场获得；而公共文化产品无法在独占下消费，一人消费不会影响他人的消费，公共产品消费中的非排他性决定了私人不愿购买公共产品，而这些共享的排它性恰恰是满足整个社会发展需求的产品，因此需要通过政府提供。这种文化产品性质的不同带来了文化经营方式和文化组织方式的变化，并导致了公共文化行政的管理差异。因此，需要分类管理，协同推进。对于经营性文化，坚持市场导向。以市场经济规律为前提，通过市场这只看不见的手来调节文化资源的配置从而建立完善的文化市场体系、文化市场机制和文化市场秩序。政府对于文化经营和文化市场行为，更多地采用法律和经济手段进行调节而非行政手段，政府只是在文化发展中起到宏观调控的作用，即避免文化经营活动的“官办”因素。对于公益性文化，坚持政府主导。公益性文化主要是满足社会的公共需要、提高全民族的思想道德和科学文化素质。在经济收益上，由于投资大、建设周期长、收回投资慢甚至难以收回投资，经济效益不明显。这些性质决定了它不适于通过市场和产业的方式进行经营，而必须由政府投入以及制定相关的政策对其进行经营。对于混合性文化，实行政府市场双重主导。政府力量和市场力量在推动文化行业的发展过程中共同起作用。“计划手段和市场手段相互兼容，计划手段和市场手段共同存在于同一实体中，相互承认对方，不同性质的手段在保持其相对独立性的基础上要实现有机的联合”[24]，以共同维持文化行业的运行、发展和变革。

（二） 实行文化大部制管理

我国的政府文化部门是按照文化的类型来划分设置的，实行高度专业化的管理造成了机构重叠、职能交叉、重复设置的弊端，也使得文化资源分散在文化、广电、新闻出版、科技、教育、体育、旅游等各个部门。这种条块管理和职能交叉的现状不仅造成行业部门微观管理过细与政府宏观管理缺位的矛盾，也使文化资源过于分散，无法形成整合优势。文化体制改革要从部门的整体性着眼，“按照精简、统一、效能原则，结合大部门体制改革，加大机构整合力度，积极探索建立职能有机统一的文化大部制”[25]；实现文化资源的有效整合与优化配置，健全政府文化部门在策划、组织、部署、监督和管理环节的协调配合机制和整体优势，提高政府运行效率。

（三） 完善文化行业立法，促使文化管理法制化、制度化、规范化

以法律形式确定国家发展公共文化的基本政策，明确政府、公益性文化单位、非营利性组织、社会企业、公众等的法律地位、权力和责任，促使文化管理法制化、制度化、规范化。我国公共文化行政在文化立法方面尚未形成一个完整的体系，存在诸多缺陷。一方面，文化法律法规不健全，文化法律盲点较多，公共文化服务诸多方面无法可依。另一方面，文化立法的层次较低，与社会主义市场经济发展的需求不相适应。从当前的文化立法看，多为部门的行政条例、管理条例以及地方性行政文件和规范文件，国家层面涉及文化方面的法律较少。因此，加强政策法律体系建设势在必行刻不容缓。

以立法的形式，将党中央关于公共文化建设的方针政策上升为国家意志，将各级政府部门发展公共文化的职责上升为法律，使得参与公共文化成为全社会共同的法律责任，有利于突破公共文化设施管理与运营的制度瓶颈。只有从政策法律的高度对公共文化服务体系做出制度化法制化的规约，现代公共文化服务体系建设才能取得长足的发展。

（四） 培育和发展民间组织，构建政府引导下的多中心主体

21世纪以来全球“结社革命”在世界各国不同的社会领域发生，民间文化组织作为非营利的“第三部门”，具有组织性、自治性和自愿性的特征，处于国家和市场之间的“新型中间道路”，它们的优势是以较小的规模、与公众的联系性、灵活性激发私人主动支持公共目标的能力，以及可以建立“社会资本”。民间文化组织也提供公共文化产品，并克服外部性，补充市场制度不足，以行业组织为平台形成与政府的制度性沟通机制。目前我国民间文化组织正处于“资源整合、功能转换、重新定位”的转型发展期。因此，要按照“政府引导—市场运作—社会参与和共享”的运行模式，转变政府主导的单一性，确立政府引导下的多中心主体，让各种社会组织不仅参与公共文化产品与服务的生产和提供，还参与公共文化的管理和运作，成为国家公共文化行政的重要补充力量。

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