如何淘汰落后产能

马玮一　吴云云

【摘 要】为适应化解产能过剩矛盾和大气污染防治的新要求，进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标，我国对淘汰落后产能的力度在不断增强，如何淘汰落后产能是目前面临的主要难题。

【关键词】淘汰；落后产能

一、财政体制和官员的考核机制进行改革

（一）目标问责制效果难料

现阶段政府将淘汰落后产能目标完成情况纳入地方政府考核体系，提高淘汰落后产能任务完成情况的考核比重。各省级人民政府将淘汰落后产能的目标任务分解到市县级，落实到具体企业。

这种看似有效的行政问责机制其实上存在着很大的弊端。正如“十一·五计划”中“节能减排”也是实施同样的问责制，但是地方政府为了完成“减排任务”各种“限时供电”的政策相应出台，为了省电工厂主使用柴油自行发电。这样的问责制无疑造成了更大的高耗能。

（二）地方经济发展中“唯GDP论”产生阻碍

中央与地方财政分权的财政体制虽然能够调动地方发展经济的积极性，但是也成为阻碍淘汰落后产能的重要制约因素。因为中国要素市场的扭曲，在没有支付环境破坏等公共资源的成本的前提下，落后产能的企业在我国仍然具有利润空间。这部分企业是很多地方政府财政收入的保证，“关停整”这些企业的同时，地方政府的GDP和财政收入也就随之减少了。在长期以GDP为主要考核机制的影响下，部分地方政府存在着默许甚至支持落后产能的倾向。

（三）理顺分权经济下财权和事权，调动地方政府积极性

地方政府最为公共政策执行的主体，在淘汰落后产能的工作中应发挥重要作用，完成中央分配的淘汰落后产能的目标任务。

问责制是治标不治本，为了调动地方政府的积极性，首先应该做的就是将落后产能企业带来的税收等与当地政府的财政收入分开、将当地GDP的发展与政府官员的政绩以合理方式联系，解决唯GDP论的不利影响。

二、建立健全淘汰落后产能的认证认可标准

要淘汰落后产能、要出台各种补贴政策首先要做的第一点就是对什么企业、怎样的产能属于落后产能进行界定。

（一）现行界定方式受质疑

在有的落后产能界定方式主要是《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中的规定。新闻“淘汰落后产能惊现‘鬼企业”中有报道，“8月8日，工信部公布淘汰落后产能的2087 家企业名单，该刊的调查结果显示，这些企业普遍存在电话拨不通或空号现象，只有25.9%接通了电话；在实地调查的59家企业中，44.1%的企业2010年前已关闭。”这是规定中的直接收到质疑之处。

（二）淘汰落后产能标准不能“一刀切”

相同的技术在不同的管理体制下的能耗是不同的。有的生产技术与方式在部分企业属于高能耗的，究其根源是管理措施不到位、配套工艺不完善。而同样的生产技术与方式在其他企业就能起到良好的效果。以本次在淘汰落后差能《通知》中首先标明的“全部淘汰立窑”，但是实际工厂操作中我们不难发现：“立窑不是落后技术，而是实用技术”[5]在同等生产规模下，他在主要的技术指标上已经不落后于所有新型生产线，新型生产线优势的只有节省少部分劳动力。并且它适用于市场小、矿山小、经济欠发达、边远山区等一切不适合建设新型干法生产线的地方。对于“立窑”这样相似的“落后产能”我们不应该全部淘汰，应该针对个别企业的以环保指标；吨熟料生产煤、电耗；吨水泥生产煤、电耗；单位产品CO2、NOX 的排放量等等作为硬性指标。而不应该以某种生产技术“一刀切”。

三、政府激励与补偿机制

落后产能的停产关闭会给相应的企业造成一定的经济损失，会使相应企业的职工丧失就业岗位，甚至会造成其他有关企业、银行的债务问题。如何妥善解决这些是“淘汰落后产能”能否成功的一个关键性问题。

（一）日本政府补偿机制举例

发达国家淘汰落后产能主要通过市场调节，行政政策作为补充措施存在。在解决萧条行业产能过剩问题的过程中，日本政府采取政府收购来报废设备的方式，即由政府与产业界合作预测未来供求，对“过剩部分”由政府出资收购报废；日本政府设立特定萧条产业信用基金，对那些按计划淘汰落后设备的企业提供优惠利率贷款；采用特别折旧制度，即允许企业把一部分利润作为固定资产折旧摊入成本以降低税收负担；对淘汰设备造成的失业人员给予救济。

（二）激励政策有利于企业主动淘汰落后产能

近年来高耗能高污染等重化工业产品的价格快速上涨也给落后产能提供了生存空间。在这种情况下，政府一方面应该着手于调整扭曲的要素市场、调节经济结构。另一方面应该在了解落后产能的利润空间的基础上，对退出企业进行补贴或者促进兼并等活动的进行。

（三）补贴政策保障地方经济稳定运行

在淘汰落后产能的过程中，地方小企业的“关停整”必然造成地方政府财政收入减少、地方失业率上升等问题。这不仅会对地方政府政策实施的积极性造成打击，也会使地方经济发生波动。

为了防止相关问题的产生，就一定要出台相应的补贴政策。只有配套政策齐全，“淘汰落后产能”才能成为一个长期的政策，才不会有反弹的势头。

（四）政府现行政策的有效执行

“淘汰落后产能”工作中央已部署多年，现在又提出了具体的落实目标，出台了很多的相应的政策和配套机制。如果这些政策都能落实到实处，在实施的过程中各级政府与企业个人遇到问题，而不是想方设法的逃避整顿、打擦边球。那么我相信上述财政体制和官员的考核机制进行改革、建立健全淘汰落后产能的认证认可标准、政府激励与补偿机制，这些文中提到的问题都能在工作中被提出与解决。所以重中之重就是如何保证现有政策能够有效、长期的实施。

四、存在问题

（一）地方政府积极性不高

地方政府经济发展整体是粗放模式，与可持续发展相比，更关注眼前利益。部分地方政府对于淘汰落后产能政策尚未落实。有相应政策，而政策不能得到妥善执行。

（二）淘汰标准和实施细则不完善

缺乏契合实际的淘汰标准，目前政策标准主要是规模标准，这可能导致落后产能通过扩建和合并的方式继续经营。无需改变现有技术水平和设备的基础上，仅仅依赖规模的扩大就得以继续经营。这不仅没有起到淘汰落后产能的目的，反而促进了相关投资的扩大。

【参考文献】

[1]安淑新. “十二五”时期我国淘汰落后产能政策建议研究[J]. 当代经济管理，2012，03：36-44.

[2]李晓华. 产业转型升级中落后产能淘汰问题研究[J]. 江西社会科学，2012，05：12-18.

[3]苏汝劼. 建立淘汰落后产能长效机制的思路与对策[J]. 宏观经济研究，2012，05：80-82+111.

[4]樊亚娟. 甘肃落后产能退出机制研究[D].兰州大学，2012.

[5]徐婷. 地方政府淘汰落后产能中存在的问题及对策研究[D].湖南大学，2014.

[6]李聪. 落后产能淘汰中的政企合谋及其治理[D].大连理工大学，2012.