对农村宅基地及地上房屋调查工作的思考

赵晋睿 苏宗跃

摘 要：作为全国第二次土地调查的接续项目，农村宅基地使用权调查已经开展，现在又加入了房屋调查内容。作为一项涉及广大农民切身利益，繁琐、复杂、细致、工作量巨大的工作，从政策到作业都有各种各样的问题。本文以调查员的身份，介绍了农村集体土地使用权调查工作的一些实际问题，分析了调查的特点和难点，提出了建议。

关键词：农村集体土地使用权调查 地籍调查 房屋测绘 权属调查

中图分类号：P208 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）02（c）-0000-00

为落实国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）要求，按照国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）开展农村集体土地使用权调查。2015年不动产登记全面启动，随即在土地调查过程中加入房产测绘工作，形成了农村房地调查项目。

农村集体土地使用权及其地上房屋调查的工作任务是，全面查清全市农村集体所有土地范围内集体建设用地、宅基地使用权状况，以及地上房屋的权属、界址、位置、面积、用途等，辅助区县国土资源分局、房地产管理局依权利人申请，对符合登记发证条件的进行登记发证。同时，建立农村集体土地使用权调查数据库和产权产籍管理系统。

1 调查发证工作流程

调查发证工作的主要流程：前期准备工作、发布通告、房地权属调查、现场指界、房地测量、集中指界、组地籍调查卷、受理土地房屋登记申请、权属审核、发布土地房屋登记公告、核准登记核发证书。作为调查测绘队伍的主要工作是完成调查、测绘任务，辅助完成确权发证，其中调查工作具体内容有：

1.1 准备工作

区县政府成立工作小组统领区县工作并召开动员会，国土局和房管局具体主管并指定专人制定开展计划。调查队伍利用正射影像图套合1：2000地形图及相关规划、审批资料，作好工作底图；准备相关仪器设备和表格等；调集、培训作业人员。

1.2 发布通告

由乡镇主管领导或领导小组通知县国土局、房管局，召集村委和调查队伍负责人参加碰头会，明确各单位负责人或协调人职责；安排调查队伍到相关部门查阅资料。调查队伍制作相应村庄房地登记通告和集中指界通告上网、上报，对村委公开栏的通告进行拍照留存。

1.3 房地权属调查、指界

由村协调员带领作业小组进入每家每户，调查房地权属情况，现场标识界址点，丈量尺寸，绘制宗地草图；由相关权利人进行指界，提供相关权源文件，并在工作底图上签字、按手印；如房地有争议的，协调员负责调解，调解无法达成一致的，不进行调查，待全村工作完成后再行处理。

1.4 公告及地籍测绘：

经区县两局、乡镇和村确认无误后，调查队伍就本村所有未能提供权源文件的宗地进行公告，公告30天，并拍照留存。权属调查完成后，调查小组按照1：500的测绘精度进行解析法测绘，同时配合解决遗留问题。

1.5 制作调查卷

地籍测绘完成后，制作宗地资料，包括界址表、土地房屋调查表、界址点成果表、宗地图和房产测绘成果报告；再与权利人身份证户口本（复印件）、土地房屋权属来源证明表或权源文件、指界通知书、法定代表人证明书、土地房屋登记申请书和委托书等组成使用权调查卷。

1.6 调查数据入库：

调查卷制作完成并确认后，原则上数据、信息不再变更，调查队伍组织内业人员汇总统计，进行数据入库工作。

1.7 辅助制作登记公告：

村庄所有登记卷宗确认完成后，调查队伍制作《土地、房屋登记公告》，张贴到村委公告栏、上报、上网，公告期30天。若权利人有异议，在公告期内要及时提出。

1.8 检查验收

调查过程都由监理全程监控、检查，调查结束后，编制工作报告、技术总结报告和质量检查报告等文档文件。将所有的纸质和电子成果交由乡镇、区县两局和监理进行验收。调查队伍对验收组提出的问题和要求积极配合，做好检查保障工作。

2 房地调查的难点

2.1 地籍测量难

村庄大小不一，小型村庄在200户至300户，大型村庄能达到1万户，除个别规划发展的村庄外，绝大部分村庄以“摊大饼”的方式向外扩展，导致房屋杂乱无章，不易测绘；登高测量时，又有墙头、门顶、房屋、屋檐等永久建筑阻碍测量；道路、胡同狭窄，也使得架设仪器困难，控制点布设不易保存、观测；村庄内行人、行车的随意性还可能碰到仪器。

2.2 房屋取舍难

房产测绘的主要依据是《房产测量规范》（GB/T 17986.1-2000、GB/T 17986.2-2000），但此标准“适用于城市、建制镇的建成区和建成区以外的工矿企事业单位及其毗连居民点的房产测量。其他地区的房地产测量亦可参照执行”。

大部分的农村房屋没有建房证，没经过规划审批，房产测绘不能参照城市房产测绘的流程。房屋的取舍及面积计算一般依据“整幢房屋外墙勒脚以上各层的外墙（无外墙时按柱外围）水平投影面积之和，包括阳台、挑廊、地下室、室外楼梯等，且具备有上盖，层高2.20米以上（含2.20米）的永久性建筑”。但现在一些村民为了施工方便，大量采用彩钢板作为屋顶材料，一些配房也采用其作为墙体，甚至有五保户以此为材料造房；一些配房、厨房、储物间、厕所、停车房建造高度低于或部分低于2.2米；一些车棚、篷房按照面积计算标准也应该计算，但其十分破旧。房屋如何取舍，如何测绘，建筑占地面积如何测量都成为了问题。村民经常把房产面积计算用“其他村的拆迁标准”作为依据，对他们主要活动、使用的房屋不计算面积表示很难理解、接受。

3 建议

3.1 坚持稳定第一的原则

房屋和土地是农民立身之本，每家每户都精益求精是必然，甚至有些村民经常跟随调查组作业，监督标准是否统一，别人家的特殊要求是否满足？这就要求调查员必须按照统一标准进行调查测绘，防止因公平问题引发群体性事件；积极配合村干部工作，对于历史积怨问题提前规避，不说添油加醋的话，保证村民情绪稳定。

3.2 坚持先调查后确权登记的原则

确权登记工作是一项极其专业的工作，必须有相关的法律、政策作为依托，必须具有相应资格的专业人员才能完成。调查员不能在实地做出结论，如本宅基地应该归谁、本宅基地超占面积多少、这所房屋不算面积等，做好本职工作把实地情况调查清楚测量精确，认真填写地籍调查表，详细记载权属调查记事即可，但调查详细，减少乡镇、区县领导小组审核难度也是调查队伍的义务。调查队伍可以辅助确权小组对权源材料进行甄别。领导小组或区县政府出台相关政策或公告要求继承宗地完成分家析产书或继承公证书等；对能分户的、共有权宗地进行划分。

3.3 坚持以CORS为主，导线为辅的地籍控制测量

现阶段，大部分区域都采用CORS系统进行控制点布设。经检查，不同点对之间仍存在一些相对误差，一些大型、观测条件差的村庄出现了较大的接边误差。针对这种情况，应该在村庄外围布设起算控制点，各重要路口设立控制点，采用导线网连接，保证控制点精度统一，也能放心使用距离交汇等测量手段。

3.4 严格房屋取舍，多记录多解释

对于房产面积计算，必须统一要求、严格执行。对测绘成果拒不签字确认的，耐心解释劝说；确实不认可的搁置卷宗。对于一些破旧、围护结构不完整、明显无法使用的不进行测绘、计算；小于或部分小于2.2米的房屋，不予测绘，但可拍照放入卷宗中以备查；一些门洞、门顶、屋檐、檐廊要具体问题具体分析，不能都算面积或半面积。宗地外的违法建筑坚决不予调查计算。

3.5 房产面积精度按第三级精度作业

房产测量的精度以中误差作为评定精度的标准，以两倍中误差作为限差。房产面积的精度分为三级，各级面积的限差和中误差不超过表1：（单位：m2）

实际作业中，房产面积主要应用软件采用坐标计算房屋占地面积求得，以矩形房屋为例，忽略辅助量边误差，则房角点误差mj与面积的限差关系为：

将明显的界址点点位精度mj=0.05m，代入上式可得面积限差为：

与房产面积的三级精度比较，完全无法满足第二级精度；当房屋面积大于12平方米，才能满足第三级限差要求，所以宅基地房屋面积宜采用第三级精度作为限差，从其经济价值分析也宜采用此精度。

5 结论

房屋和土地调查工作是农村集体土地及其地上房屋确权登记发证工作的重中之重。房地调查是房地登记的法定程序，是房地登记的基础工作，其成果资料经房地登记后，具有法律效力。只有调查详细，具体问题具体分析，不断积累经验，发现问题，解决问题，坚持以国家规定和行业规范为准，才能保质保量完成确权登记发证工作。本文观点、建议应结合作业区域进行分析、实施，仅代表个人观点。

参考文献

[1] 中华人民共和国国土资源部编 第二次全国土地调查技术规程[S].2007.

[2] GB/T 18316-2001，数字测绘产品检查验收规定和质量评定[S]

[3] 葛恒美，李延荣.土地法教程[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

[4] 《房产测量规范》（GB/T 17986-2000）；

[5] 樊志全.土地登记理论与方法[M].北京：中国农业出版社，1999.