书画艺术品市场执法的困境及对策

毕秋灵

摘 要：书画市场的执法效能远远不能跟上市场法制化进程的要求，其主要原因在于书画艺术品市场的执法依据不足，文化执法部门职能与书画交易市场发展态势不匹配，而鉴定困难又成为制约执法效能的关键因素。应完善艺术品市场相关法律法规，细化部门职能和管理规定，加强专项执法队伍建设，完善艺术品的评估机制。

关键词：书画市场鉴定；文化执法；执法依据

近些年来，艺术品市场繁荣发展，其中又以书画市场的交易最为活跃。然而伴随书画等艺术品收藏的不断升温，侵权盗版行为不断出现，这不仅损害了书画著作权人和消费者的合法权益，也严重扰乱了文化市场秩序，给文化市场的执法工作带来了严重挑战。因此，研究书画市场文化执法中存在的问题及其成因，对于促进艺术品行业的积极健康发展显得尤为重要。

一、书画艺术品市场执法困难的成因

当前正值我国书画市场的泡沫期，尽管市场的交易规模大，其中不乏天价作品，但无效交易和虚假交易多。从政府管理的角度来讲，适当进行宏观调控和行政执法监管对于良好的市场秩序之形成、对于保护优秀的中国民族文化，维护我国在艺术领域的国际形象，都具有无可取代的作用。但是，我国关于艺术品市场的法制建设起步相对较晚，由于艺术品市场的特殊性，市场执法往往涉及到新闻出版部门、文化部门、文物部门等多部门的法律法规，因此执法过程中存在执法难、行政监管力度不够等问题。与市场中层出不穷的各种不法行为相比，书画市场的执法效能远远不能跟上市场法制化进程的要求。究其原因，主要有以下几方面：

（一）书画艺术品市场的执法依据不足

我国艺术品市场已基本形成了以北京为中心，沪、杭、鲁、粤为支点的全国性格局，但在市场繁荣发展的同时，艺术品市场的管理及规范政策却远远滞后。目前，我国与书画艺术品市场有关的立法主要有《著作权法》、《拍卖法》、《消费者权益保护法》、《文物保护法》、《刑法》等。除法律之外，还有《文物保护法实施细则》、《美术品经营管理办法》、《美术品进出口管理暂行规定》等行政法规来规范画艺术品市场领域的活动。尽管这些法律、法规和行政文件对于规范艺术品经营活动、保护创作者知识产权起到了一定作用，但专门管理我国艺术品领域的仍只有一部文化部于2004年颁布的《美术品经营管理办法》。由于其立法层次偏低，且操作性不强，因此执法效能较差，未能解决艺术品市场面临的主要问题。

该条例的主要问题首先在于其管理范围有限。该条例主要是针对美术品经营单位在经营管理制度、是否明码标价、是否依法纳税等一般性的行政管理规定。而艺术品交易跟普通商品不同，在经营过程中还涉及鉴定、拍卖、销售、展览等环节，而当前条例并未做出规定，对目前书画市场造假、售假泛滥的问题，没有相应的法律条文约束。其次在于该条例的处罚力度太弱。该条例是专门针对美术品管理的一部部门条例，成为目前执法部门对艺术品开展执法工作的最主要依据。但该条例由2004年颁布，至今已十余年之久，其中对各种违法违规行为的处罚力度不足，导致在执法过程中该条例起不到震慑违法违规者的作用。另外，它的信用档案效果不佳。第十五条规定：“县级以上文化行政部门应当建立美术品经营单位的信用档案，将企业的服务承诺、经营情况、消费者投诉情况记录在案，定期向社会公示。”但在2003年《行政许可法》实施后，文化行政部门对艺术品经营没有审批权，该办法只是确立了它的监管权。而艺术品交易涉及到工商、税务等部门，如果仅由文化行政部门单方面对经营单位建立信用档案，在执行力上的效果也大打折扣。

（二）文化执法部门职能与书画交易市场发展态势不匹配

1.艺术品市场发展过快，法律概念界定难以与市场同步

当前艺术品交易形式丰富多样，法律明确规定的艺术品概念却屈指可数。在美术领域内艺术品可以划分为西式绘画、书法、国画、摄影作品、雕塑作品等类别。实际交易中，艺术品的交易不仅涉及到美术领域，很多时候与文物买卖、著作权保护等领域密切相关。纵观艺术品交易市场，在法律层面上尚无统一界定的可交易的艺术品概念，实际交易中不同类别的作品分别遵循不同的法律规定，无形中增加了行政管理的难度，也增大了行政管理的成本。

2.法律缺失或错位，执法部门权责难以形成统一

文物保护法》授予公安机关、工商部门、海关等部门行政管理的职权，但是却并未说明以上部门的职权内容和职权范围。《文物保护法》和《办法》均不曾提及具体管理措施，导致市场问题出现多头管理、无人理会或无单位负责的局面，使得法律法规授权形同虚设。

与此同时，文物部门和工商行政管理部门由于重审批、轻管理，尤其是缺乏适应市场经济规律的动态管理，从而导致管理的错位和执法的缺位。书画艺术品的制假、贩假、拍假行为目前已越发泛滥，政府的管理能力和执法效能与严格的法律规定、市场现状存在双重缺口，加之相关部门缺少量化的考核机制、问责制度，对国家法律既可依法行政、从严执法，也可放任自流，甚至不作为也难以问责。

3.书画艺术品专项执法力量不足

各地文化市场行政执法部门，大多围绕“扫黄打非”主题，重点管理网吧、游戏厅、娱乐场所违法经营活动；非法出版、非法演出活动；以及违规购销文物活动。书画艺术品市场的行政管理工作没有单列为一项独立内容，实务工作中多是在著作权保护和文物保护的行政管理工作中略有涉及，并没有独立的执法队伍建设和专项执法人员。

这种工作模式的优点在于可以统筹管理文化市场中出现的各种违法违规问题，具有较为广泛的覆盖性。但是，这种工作模式对于执法队伍建设具有相当高的要求，执法工作人员需要掌握文化市场管理工作中需要的各种法律文件，并且熟悉实务工作中会遇到的违法违规活动情况，在此基础才能全面管理文化市场。此外，在现有的工作模式中，即便将执法队伍划分为专项专务队伍，由于艺术品市场管理并没有被单列为一项受案种类，执法队伍也难以就书画艺术品市场中出现的问题进行“专人、专项、专务”式管理，导致书画艺术品市场中发展出的新形式、新问题难以得到及时有效的治理。

（三）鉴定困难成为制约执法效能的关键因素

1.权威的鉴定机构缺失

目前国内的文物鉴定机构主要分为公立鉴定和民间鉴定两大类。公立鉴定机构包括国家文物鉴定委员会、地方省级鉴定站等机构。而这些机构的专家，只有在为文物系统内部、司法、海关等机构进行鉴定时，才具有文物书画鉴定资格。另一类是民间鉴定机构，即指除公立鉴定机构之外的各类鉴定机构。目前公立鉴定机构一般不面向社会出具鉴定证书。而当前的书画交易市场的鉴定来源绝大部分都是民间机构的鉴定，但这种鉴定不具法律效力。在鉴定人及鉴定机构资格方面缺乏法律的规范，导致了鉴定领域的不规范，从而使得权威的鉴定机构缺失，出现鉴定困难的窘境。

2.部分书画的真伪涉及主观因素

书画本身就兼具主观与客观的两重性，一方面，书画是客观存在的可进行交易的物品，而另一方面，对书画的欣赏和鉴定又是主观性的，这就使得科学技术手段往往在书画面前无能为力，只得主要依靠鉴定者个人的技术和道德素质来保证鉴定的权威。然而，主观性的方面又使得利益渗入其中，干扰了鉴定的公正性。同时，随着科技手段的进步，书画的复制技术日趋完善，艺术造假在质量和数量上的成本大大降低，使得书画市场的伪作大幅度上升，增加了鉴定和查处的难度。

3.艺术品鉴定机构的道德失范

民间的书画收藏已经由过去的兴趣审美转向了利益驱动，由此形成的利益链条带来了“劣币驱逐良币”的效应，大量的艺术真品被人为哄抬的“真品”取代，从而为书画市场带来了混乱之风。在这种背景下，鉴定机构和人员也成为了不规范市场中的牟利工具，行业诚信不断遭到破坏。为了赚取高额鉴定费，许多低廉的现代工艺品被拍卖公司和书画鉴定机构“鉴定”成是有巨大收藏价值的文物。鉴定行业成为了拍卖行、投资者的牟利附庸，其本身应有的中立、客观、诚信地位大大受损。

4.国家法律规范的缺失

在鉴定机构的行业准入标准上，法律规定多局限于地方规章，缺少全国性统一标准。由于缺乏国家统一管理和规范，鉴定机构的责任问题缺失，这就导致鉴定难的问题日益突出。根据《拍卖法》相关规定，鉴定专家的鉴定出现问题后，无论是经济责任还是法律责任都不需要承担；拍卖行也不对卖品的真伪担责。鉴定机构有出具鉴定结论的权力，但是却没有相应的责任追究，鉴定领域的权责不清导致鉴定机构的权威性不断降低，寻求真假鉴定成为难题。在缺少法律责任机制的情况下，民间鉴定不断成为谋求利益的工具。

二、完善艺术品市场执法的对策和建议

随着行业诚信缺失、虚假鉴定、赝品泛滥、假拍、知假拍假等问题不断涌现，规范书画市场经营行为，加强对书画艺术品市场的监管，成为当前书画市场执法迫在眉睫的任务。这需要从立法、监管、执法等各方面完善与艺术品市场相关的相关法规制度。

（一）完善艺术品市场相关法律法规

首先，尽快联合多部门颁布《艺术品市场管理条例》。在艺术品交易的管理中，《文物保护法》、《著作权法》、《专利法》等法律仅立足于某一个特定的领域，无法起到对艺术市场起到系统性的监管作用。《艺术品市场管理条例》是将艺术品市场的管理置于法律的视野中，在法律框架内审视其对艺术品市场调整和规范的作用，把有关艺术品市场主体市场准入资格，从业资格审查管理、艺术品生产者权利义务、艺术经纪人行为规范、行业不正当竞争以及造假卖假等内容专门做出规定。

其次，应修改《拍卖法》的有关规定。现行《拍卖法》关于艺术品拍卖的规比较抽象、笼统。艺术品作为一种特殊的拍品，其在真伪鉴定、质量瑕疵担保等方面具有自身的特殊性。为了进一步规范艺术品拍卖市场秩序，合理平衡委托人、拍卖人和买受人之间的权利义务关系，应该完善艺术品拍卖法律制度。可以在现有的《拍卖法》框架之内完善艺术品拍卖规则，考虑将“艺术品拍卖”单设一章，对艺术品拍卖的客体、拍卖程序、鉴定制度、当事人的权利义务做出具体规定。

（二）细分部门职能和管理规定，解决职能交叉和职能空白问题

尽管文化市场综合执法总队依据法律授权负责行使法律、法规、规章规定应由相关行政主管部门行使的部分职权，但是各部门的职权划分尚有不清楚的地方，以致实务工作中出现职能交叉和职能空白。对此，有必要确定各部门权责范围，并且落实形成书面工作流程，在必要的时候提请人大立法，赋予相关文件法律约束力，实现对艺术品市场的有效监管。

此外，在行政处罚方面法律规定比较原则和模糊，执法工作的展开依据不足，使得很多时候虽有规定却无法管理。例如，《文物保护法》虽然对于种种违法违规行为作出处罚规定，包括责令改正、没收违法所得、罚款等，但很多措施都只是停留在法律文本上，在执行层面无法真正实施。因此，区分执法对象、区别执法情形、细化管理内容将有助于将艺术品市场管理落于实处，做到艺术品市场行政管理有法可依、有法必依。

（三）加强执法队伍建设，加大财政投入力度

从文化市场管理机构来看，执法人员编制性质并不统一，也没有专门的艺术品市场执法队伍。在当前艺术品市场蓬勃发展的情况下，应当抽调专业适合、经验丰富的执法人员组成专门的艺术品市场行政管理分队，专项管理艺术品交易市场中出现的违法违规行为。其次，针对艺术品市场管理的特殊性，加大对艺术品市场管理工作的财政支持力度，特别是需要加大对于鉴定工作的财政支持，保障执法工作人员能够放开手脚、全力整治艺术品市场不良风气，打击违法违规的交易行为。

（四）完善艺术品鉴定评估机制

对艺术品鉴定难度大且有法难依这一问题，建立令各方信服的权威鉴定机构就显得格外重要。国家层面应对艺术品的评估与鉴定出台明确的规定。在鉴定机构准入、鉴定人员资质上建立统一行业标准，同时建立制度化的信用评价体系，完善鉴定责任追究制，将鉴定机构或者人员的鉴定权力与事后的责任挂钩。只有这样，才能让利益之手退出鉴定领域，从而保证鉴定诚信市场的出现。

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