人口老龄化考验台湾

谢楠

2016年岛内政局出现重大变化，民进党第一次实现了完全执政（同时获得最高行政权和民意代表机构多数席次），获得了前所未有的大胜。但摆在民进党和蔡英文面前的也是一个前所未有的“烂摊子”：台湾社会各类矛盾长期累积，公权力部门治理绩效低下，社会氛围沉闷却又焦躁。其中台湾人口快速老龄化带来的问题极为突出，或将成为民进党执政所面临的最严峻挑战之一。

世界生育率最低的地区之一

人口老龄化是指一个区域内老年人口（60岁或65岁以上）占总人口比例相对提升的过程。按照联合国的定义，当一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口比例超过10%、或65岁以上老年人口占比超过7%，则意味着这个国家或地区进入老龄化社会。

人口老龄化的主要原因包括两方面：一是年轻人口数量减少。这与该区域内人口生育水平密切相关。一般来讲，一对夫妇平均生育2.1个孩子左右，称为总和生育率达到更替水平，整个社会才能保持一种平衡状态。而当一个区域内的生育率持续下降，并长期维持在2以下，则这个区域的人口结构将因少子化而出现人口老龄化。二是年长人口数量增长。年长人口的增长与整个区域内人口的平均寿命密切相关，如果该区域内社会持续进步，医疗卫生条件不断改善，人均寿命不断延长，那也将加速人口老龄化进程。

就台湾地区而言，1993年65岁以上人口占比突破7%，已进入“老龄化社会”。当前老年人占比为12.5%，整体老龄化水平并不太高，但关键是未来发展速度非常迅猛。按照岛内相关部门测算，如果不考虑移民因素，按照现有生育生平（总和生育率为1.1）估算，台湾大约在2020年前后出现人口负增长，2018年65岁以上老年人占比将达到14%，2025年老年人将占20%，2050年台湾人口大约2100万，而65岁以上老年占比就将近四成。届时台湾将可能出现一个劳动力人口就要抚养一个老年人的严峻局面。

台湾人口老龄化速度如此之快的原因，一方面在于平均寿命的不断延长。一个世纪前，台湾男女平均寿命分别为34岁与38岁，近年来分别提升到76岁和82岁，在世界范围内也位居前列。另一个重要原因在于台湾生育率长期低迷，新出生人口长期偏少。1951年台湾总和生育率高达7，因社会经济发展以及台当局主动实施人口控制政策，之后生育率下降明显，1984年总和生育率下降至更替水平（2.1），之后继续下跌，2003年生育率下探至1.23，进入“超低生育率”阶段，2010年一度跌至0.9，近两年有所回升，但也仅有1.16，仍属于世界生育率最低的地区之一。

人口老龄化成为台湾当局面临的最严峻挑战之一。图为2013年4月20日，台湾当局领导人马英九参加健走活动。

经济发展活力面临巨大挑战

有观点认为，出生人口多将使社会经济发展面临沉重压力，而人口结构中青年人比例过高将对社会就业造成巨大压力，甚至威胁社会稳定。2011年“阿拉伯之春”的出现，与阿拉伯地区生育率长期偏高、青年人口比重过大、青年人失业率高密切相关。但笔者认为这一观点有失偏颇。实际上，如果能有相对完善的人力资本培养体制以及相应的开放性的社会经济制度安排，一个国家或地区保持较为年轻的人口结构将产生显著“人口红利”（一个国家劳动年龄人口占总人口比重较大，容易出现高储蓄、高投资和高经济增长），可使该国家或地区经济发展充满活力。事实上，台湾令人瞩目的“经济增长奇迹”与台湾“战后婴儿潮”一代逐步成长为劳动力人口密切相关。充沛的劳动力供给支撑了台湾经济快速起飞，不断增长的人力资本更为台湾经济由劳动密集型向资本技术密集型转型提供了坚实基础。

但出生人口的长期偏少、老年人口的逐步增多使得台湾“人口红利”逐步消失。2015年台湾劳动年龄人口达到1736万的峰值水平，之后将迅速下降，据估算未来20年，劳动年龄人口每年大约减少18万人。到了2046年，台湾劳动年龄人口将降至1191万人。劳动年龄人口数量的大幅减少将直接导致岛内社会经济发展面临劳动力供给不足的困局。

出生人口的不断减少还将冲击台湾高等教育。1997年台湾新生儿32万人，1998年就减少到27万人，2010年减少到不足17万人。2015年全台158所高校，有3所学校、4个科系零入学，67个科系新生注册率低于招生名额三成。对此，台教育部门被迫强行启动并校措施。台教育主管官员吴思华指出，2021年前，台湾高校必须减少1/3，减到100所。另一方面，人口老龄化的加速发展也使得台高校特别是公立名校出现大批精英教授退休、后继无人的尴尬局面。目前台湾有24.9%的大学教授的平均年龄超过55岁，未来10年，将有超过1万名教授不得不退休。因少子化、薪资水平较低等多种原因，台湾青年一代出国留学深造的人也将不断减少，致使台湾精英人才培养出现断层隐忧。

一般来说，减缓人口老化的负面社会经济效应的最佳途径是提高整个社会的人力资本，通过强化人力资本投资、提升劳动生产率，弥补劳动力数量不足，保持社会经济增长的活力。但台湾人口老化不仅使得台湾未来面临劳动力供应紧张的风险，也将使得台人力资本积累面临诸多困境，未来经济增长潜力难言乐观。

激化岛内社会经济矛盾

老年人口比例的提升意味着生产性人口的相对减少、消费性人口不断增加。在普惠型社会保障制度下，老年人口比例的提升将对政府财政开支产生巨大压力。

台湾现行退休金制度，按照不同适用人群分为三大类：针对受雇于私人业主的劳工，建立劳保基金;针对受雇于公权力部门雇员（典型如军人、公务员、公立学校的教师，简称军公教），建立军公教退抚基金;针对没有老年退休金的农民群体，台湾在1995年开始为65岁以上符合资格的老年农民发放津贴。此外，针对未参加各类社会保险的国民，发放相应国民年金。

随着台湾人口老龄化速度的加快，台湾退休金制度面临严峻挑战。

一是退休人数迅速增加使得各类退休金均面临“收不抵支”的严峻局面。仅以参与人数最大（超过900万）的劳保基金为例，按照台相关部门精算发现，劳保基金如不进行重大改革，将在2027年左右破产。

台湾高雄市举办为老年人义务剪发活动。

二是退休金发放行业差异过大激化岛内群体与代际矛盾。整体而言，军公教群体退休金发放标准较高、福利保障较为完善。台湾军公教群体在台湾经济起飞时期收入长期偏低，因此台当局为军公教群体设置了较为优渥的退休金制度。相对于劳工群体退休金最高仅为退休前收入的七八成，不少军公教人员退休后收入比退休前还高，致使公务员职位长期是岛内青年群体谋职的热门目标。这种显性的不公平在台湾经济长期低迷、青年人群体失业率高、贫困率高的情境下，一直是社会各方关注热议的焦点，成为引发社会不满的重要因素。

三是政党政治下社会福利的“喊价式增长”致使台财政部门不堪重负。台湾政党政治的发展，直接推动了台湾社会福利高速发展。各政党为赢得选票，屡屡使出“要五毛给一块”的竞争手段，今天这个政党候选人承诺要给农民多发一笔钱，明天另一个政党候选人就喊出要增加年末慰问金。更严重的是，政党往往只顾着大开福利支票，却没有人敢增加税收，致使台湾成为世界上税负最低的经济体，政府税收仅占GDP的12.3%。据测算，台湾年金支出给台造成的“潜在负债”高达18万亿元新台币，未来台财政预算的四成将不得不用于年金支付。

由此可见，改革迫在眉睫。岛内有人尖锐指出，如不改革，蔡英文将沦为“乞丐领导人”，台湾将陷入财政破产、社会崩溃的惨境。

社会安全政策的核心——年金改革与长期照护

台湾人口老龄化的快速发展对台湾未来社会经济良性发展已形成严峻挑战。蔡英文表示将处理老年人口迅速增长带来的突出问题（年金改革与长期照护）列为“社会安全政策”的核心，声称“就职第一天就筹备年金改革国是会议”，将“确保台湾财政在稳定中改革，也会确保每一国民老年时，都能得到国家应有的照顾”。但必须指出的是，台湾年金改革所面临的问题非常棘手，关键在于各方利益难以调和。

马英九当局曾将2013年作为年金改革元年，指出台湾年金制度存在“经费不足、行业不平、世代不均”三个突出问题，提出年金改革法案，希望能做到“缴的稍微多一点、领的稍微少一点、退的稍微晚一点、计算的基础长一点”。但因为岛内政党恶斗，不同政治派别意见分歧较大，马英九版本的年金改革方案迟迟无法过关生效。为凸显自身立场的公正性，国民党还率先取消了退休军公教人员年终慰问金。但这种做法并未得到相应支持，相反直接伤害了国民党传统支持者的感情，成为国民党2014年“九合一”地方选举与2016年“大选”惨败的重要原因。而对于蔡英文而言，如推动年金改革也必须通过“多缴费、晚退休、少领取”才能实现。如何采取合适的办法取得社会共识、减少纷争，的确考验蔡英文的政治智慧。

此外，台湾长期照护问题也需要合理的解决方案。台湾长期照护面临两大挑战：一是资金投入问题。国民党执政时期试图发展“长期照护保险”作为政策方向，希望能通过行政机构、雇主和个人三方分担的办法，解决最棘手的财源问题。但民进党则希望利用税收，如遗产赠与税作为主要财源。这种做法表面上看减轻了雇主及员工负担，但遗产赠与税未来能否满足不断提升的需求，尚存在巨大争议。二是人力问题。老年人长期照护是一个需要大量人力投入的庞大产业，在人口大量外流、人口老龄化程度高的偏远地区人力需求矛盾更为尖锐，如何吸引青年人参与成为重要挑战。

警惕借人口结构变化推“去中华化”

台湾人口少子化严重、老龄化加速发展使得台湾必须考虑通过引入移民来解决劳动力短缺、社会经济活力不足的突出问题。按照岛内相关部门的推算，蔡英文可能在其第一个任期就将面临台湾人口增长由正转负的重大挑战。

对于台湾而言，同文同种且地理距离相近的大陆应是其吸引外来移民的首选。事实上大陆正是香港与新加坡吸引境外移民的首要来源地。但从蔡英文推出的“经济发展新模式”和“新南向政策”可以看出，民进党将推翻马英九当局“由大陆走向世界”的对外发展战略，实施一条意在疏离大陆、保持自身相对独立性的发展路线。

前台湾领导人李登辉、陈水扁通过修改教科书、推广台湾为中心的“同心圆”史观，逐步改变了台湾年轻一代的“国家认同”观念，培养了“天然独”一代，使分离主义风潮在岛内甚嚣尘上。从调查数据来看，岛内自认为是“台湾人”的比例已远远超过自认为是“中国人”的比例，甚至连自认为“既是台湾人也是中国人”的比例也明显下降。但也有调查显示，岛内对“中华民族”与中华认同的比重仍保持较高比例。

可预见，蔡英文未来将充分利用岛内人口结构渐变的机会（中华文化观念深厚的老一代人逐步凋零），通过鼓励东南亚移民“换血”、本土文化教育“再造血”等多种手段，逐步弱化台湾民众对中华文化的认同。一方面，蔡英文将试图通过强化台语、灌输多元文化价值观等各种手段，切断台湾青年群体与大陆的文化脐带，改变台湾老一代人与大陆密切相连的文化习惯，让更多人认同“台湾本土文化”，动摇中华文化在台湾社会的主流地位。另一方面，蔡英文通过实施“新南向政策”，努力发展与东南亚、南亚诸国的经济社会关系。蔡英文将充分利用岛内几十万东南亚裔群体（东南亚裔新娘、本地人与东南亚裔后代）以及东南亚几百万华裔群体，通过吸引、鼓励东南亚移民进入台湾，逐步将台湾由大中华文明圈的有机组成部分改造为一个北连日本、南接东盟的海洋文明“岛国”，实现与中华文化的分离。对此，我们应予以高度关注和警惕。

（作者为中国社科院台湾所助理研究员）