重大行政决策绩效评估中的公众参与

摘 要：在重大行政决策绩效评估中引入公众参与体现了决策部门对民意的尊重，相比传统的政府自身评估模式，公众参与式的绩效评估更符合决策机关效益目标和对系统评价功能的期待，其相应的评估主体、评估标准和评估程序也发生了变化。公众参与政府绩效评估的法制化已成为行政法治发达国家的发展趋势之一，而在我国的行政实践中，公众参与政府绩效评估尚存在诸多理论与实践上的困境。因此，有必要在借鉴域外绩效评估法制化经验的基础上，对我国重大行政决策绩效评估的立法与制度建设提出设想，从而构建一个复合型的绩效评估模式。

关 键 词：重大行政决策；绩效评估；公众参与；行政程序

中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0001-10

收稿日期：2016-03-25

作者简介：桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿迁学院法政学院副教授，苏州大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学。

从政策学角度看，行政决策本身就包含一个完整的逻辑过程，即决策制定、决策实施以及决策效果评估三个具体过程。政府决策的这一循环过程表明，政府绩效评估的本质就是对重大行政决策方案及其实施过程有效性的评估，是重大行政决策的逻辑与实践过程必不可少的环节。可以说，决策评估既是一项重大行政决策的终点，又是这项决策优化的起点。在重大行政决策绩效评估中引入公众参与，将公众参与作为政府绩效评估的主导形式，体现了决策机构对民意的尊重，有助于实现重大行政决策的民主化、理性化和正当化，是我国建设“法治政府”“责任政府”和“服务型政府”的具体体现。

一、公众参与重大行政决策绩效

评估的要素分析

公众参与政府绩效评估是政府部门与公众进行交流、合作的方式，通过公众参与政府绩效评估，可以提高公众对政府决策的支持度和信任度，保障重大行政决策的合法性与正当性，对政府决策形成良性的激励，使政府决策更加富有成效。

（一）公众参与重大行政决策绩效评估的主体

过去，重大行政决策绩效评估主要是以政府为主导的内部自我封闭式评估，而公众参与程序的引入则使重大行政决策的服务对象——公众真正融入到决策绩效评估机制当中。于是，“公众满意度”几乎成为所有绩效评估体系中的关键词，公众也开始成为绩效评估不可或缺的评估主体。这种绩效评估主体的变化反映在我国依法行政领域即公众参与。以传统政府为绝对主体的绩效评估模式无法避免政府自我裁判的尴尬处境，因为传统的绩效评估忽略公众参与，公众对绩效评估也普遍持不信任的态度，既不相信绩效评估能够就公众关心的问题提供可靠、准确的信息，也不相信政府部门开展的绩效评估能够真正地站在公众的立场来评估政府作出的决策。于是，传统的绩效评估受到公众的冷落，决策机关应用绩效评估技术的激励水平随之下降，到最后，绩效评估也就只能成为一种“与政府决策活动无关而且乏味的数据游戏”。[1]为摆脱这种困境，政府决策绩效评估就逐步由政府扩大到了公众，并且公众日益成长为绩效评估中的重要主体。“公众作为政府绩效评估主体参与到政府绩效评估中来，变被动参与到主动参与，可以说是对于目前的绩效评估模式的一种颠覆，也是一种创新。”[2]

在当前重大行政决策绩效评估活动中，公众作为评估主体的模式主要有两类：一类是以不特定的社会公众作为评估主体，比如南京举办的“万民评价活动”。此类评估活动多是通过网络技术手段来调查某项政府决策的公众满意度，其特点是参与人数众多，评估主体具有开放性和不稳定性，因此评价结果的科学性和代表性会受到一定的影响。另一类是以特定的社会公众作为评价主体，主要是按照职业身份划分的特定群体，具体包括人大代表或政协委员、企业或社会组织、第三方评价机构、相关领域专家或社会公众。纵观这两类评估主体，存在两个明显的缺陷：一是公众作为评估主体的参与通常是被动式的参与，政府决策部门是绩效评估唯一的发起者和主持者；二是参与评估公众的代表性难以得到保障。社会公众包括不同的利益群体，每个群体对公共决策都有着不同的价值评判标准和利益诉求，如果只有其中一些群体通过各种途径获得了评估主体的地位，将对其他群体的利益诉求产生不利的影响，还可能侵害一些弱势群体的利益。那么，如何弥补这两类公众参与绩效评估模式的先天缺陷呢？这就需要我们在设计相应制度时，把公众作为决策绩效评估的发起主体和主导者，使其成为决策绩效评估活动的中坚力量。

（二）公众参与重大行政决策绩效评估的标准

政府绩效评估指标是“一个量化过程——或给一个程序、项目或其他活动的运作指定的一个数目，以此作为标准来测定政府机关为公众提供产品或服务的状况。”[3]重大行政决策绩效评估指标体系是对重大决策制定、实施各个方面较为科学、精密、高度技术性的测度。一般来说，评估指标必须解决以下几个问题：“有针对性地评估政府哪些决策？有哪些评估角度？如何让指标的评估方法最恰当地反映评价者的感受？如何使指标之间依据其在整个体系中重要性和应受重视程度不同而拉开每个指标的影响力层次？”[4]由此可见，建立评估指标体系需要较高的技术含量。

绩效评估的标准因评估主体与评估方式的不同会有所区别。我国的政府绩效评估指标体系有两个层次：一个是政府主导的内部指标设计体系。由于政府机构内部以及聘任的专业技术人员相对较有保障，因而此类评价指标较为科学、细致、专业。另一个是公众参与式的政府绩效评估标准，相对较为开放、笼统。这是因为公众参与政府绩效评估主体的广泛性、随意性、不确定性不可避免地会导致评估标准的粗放，难以形成体系化的指标。这类指标侧重于公众对决策的满意度方面的评价，一般都会简单地区分“满意”“比较满意”“不太满意”“不满意”等几个评估层次。由于缺乏科学的数据分析基础，这类测评标准在很多情况下只是一种直观的心理感受，具有强烈的主观色彩，如果完全依此来评价决策，显然不符合政府科学决策的专业性和技术性的要求。

那么，如何解决这种决策属性与公众评估指标之间可能存在的不兼容性问题呢？首先，为了避免由于绩效评估指标不细化、不明确给绩效评估结果带来不利影响，在公众评价指标中，要针对决策内容的具体操作方面尽量细化满意度指标评估标准，而不是笼统地对某项决策内容与效果作“满意”或“不满意”的简单区分。其次，在拟定决策绩效评估指标体系时，要为参与评估的公众确立一些一般性指导原则。这些原则大体上包括：⑴公众能够理解所有的测量指标；⑵决策服务目标与评估指标相联系；⑶评估指标没有太多干扰因素；⑷评估指标能被清晰界定；⑸评估硬指标与软指标相联结。其作用在于确保评估指标可以真正地反映公众的意见，而不仅仅是反映决策机关的意志。

（三）公众参与重大行政决策绩效评估的程序

公众参与重大行政决策绩效评估的程序包括评估的方法、步骤和期限等。绩效评估程序的规范程度直接影响绩效评估的规范性和合法性，对评估程序进行详尽的规范能有效避免评估活动的随意性和盲目性。政府绩效内部评估程序一般是定期评估，“主要包括评估准备、实施和结果运用三个阶段”；[5]而公众参与政府绩效评估是一种不定期评估的外部程序，其程序设计相对复杂，更关注决策部门与公众的交流和沟通，也特别强调评估信息公开与对公众评价的回应。具体言之，公众参与重大行政决策绩效评估包括以下几个步骤：

首先，制定绩效评估指标体系。公众参与式的绩效评估指标体系以公众满意度为主导指标，在制定指标体系之前，要广泛征求公众对重大行政决策的意见，然后在汇总分析公众意见的基础上制定绩效评估指标体系。

其次，帮助政府做好信息收集工作。在这个程序中，相关决策部门的行政人员对数据收集工作承担主要责任，公众作为辅助角色共同承担数据收集任务，主要包括复查数据收集方法、选择科学的数据计量方法等。

再次，信息公开。公众参与重大行政决策评估指标体系、评估方法、程序及结果等一切与评估有关的信息都必须向公众公开。真实、全面的信息不仅能保障公众对评估进行有效监督，也能促进公众与决策机关之间的了解与沟通，促进决策绩效评估环节与新的决策制定和修改环节的有效衔接。

最后，对公众评估的回应与反馈。决策评估部门要认真对待公众提出的意见，公众评估要得到决策部门负责任的回应。回应与反馈的内容包括决策部门基于绩效评估结果而采取的对决策的调整和修改措施，以及相关责任人应承担的法律责任和行政责任。具体做法可以是决策部门在相关媒体或网站上公布评估结果、对相关建议予以回应或是撰写一份较为全面、详尽的评估结果报告并公之于众。

二、域外公众参与政府绩效

评估的经验

20世纪60-70代以来，为了应对政府财政危机、公共服务效率低下所产生的公众对政府的信任危机，英国和美国开始了新公共管理运动，也因此促进了政府绩效评估的兴起，其中，公众参与政府绩效评估的法制化管理已成为行政法治发达国家的发展趋势之一。美国、英国、日本、韩国等国家对政府绩效评估都制定了相应的法律法规，形成了较为完善的绩效评估制度体系。

（一）绩效评估的主体由政府部门扩大到了包括公众在内的多方主体

在绩效评估兴起阶段，其定位主要是上级行政部门控制下级行政部门的工具，公众没有参与绩效评估的可能性，此阶段的重大行政决策绩效评估是单向的，参与评估的主体主要是政府部门以及一些专门设立的评估机构。但上世纪末以来，随着公众参与政府决策与政府管理运动的广泛开展，重大行政决策绩效评估的参与主体也逐渐由政府单一主体扩大到了包括公众在内的多方主体。

比如在英国，从撒切尔政府开始，以后的历届政府都注重发挥绩效评估在政府部门运作中的作用。撒切尔政府在“效率优位”战略指导下，推出了“雷纳评审”“部长管理信息系统”等政府内部绩效评估模式。这种评估模式采用分权的方式，由政府部门进行自评，有时也会聘请一些专家参与评估。自20世纪80年代末起，撒切尔政府又推行了“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”，主张用民意测验来测定行政效益和服务质量，引领了质量和顾客满意的新方向。梅杰政府又进一步强化了提升政府服务质量的行政改革，颁布的很多宪章都强调公众的满意度。在布莱尔政府执政后，继续强调以顾客为导向的公共服务质量，进一步完善了公众参与重大行政决策绩效评估体系。[6]由此可见，在英国，参与评估的主体由政府扩大到公众是一个循序渐进的过程，公众参与和公民导向逐渐成为英国政府绩效评估的核心理念。

美国政府绩效评估已经发展成为镶嵌于美国政府运作过程中的重要制度。美国政府绩效评估的主体是以政府为主，包括国会审计署、总统预算与管理办公室、决策执行部门等。这种内化为美国政府的内部管理和控制的绩效评估模式强化了行政系统的专业化特色，是建立在对政府充分信任基础上的自我激励和内部控制，具体表现为政府机构自身制定评估目标，自己组织评估技术力量。美国绩效评估主体是以政府为主，但并不限于政府本身，公众参与绩效评估活动也广泛存在，只是与我国类似的“民意测验”式的参与评估方式不同，美国公众参与模式不强调公众大规模的参与，而是通过高度技术化、专业化的评估指标体系以及管理手段来实现公众参与。[7]

公众参与的一个新的发展趋势是参与决策绩效评估的主体由公众被动地作为评估主体发展到了公众主动参与绩效评估活动，即建立了“公民发起的绩效评估”（citizen-initiated performance assessment，简称CIPA）模型。在CIPA模型中，公众代表、议员与行政人员联手配合，共同完善绩效评估指标，并最终将这些评估指标融入到政府的决策过程中。公众代表是通过各种渠道招募来的，比如问卷调查就可以成为招募绩效评估小组成员的方法，如果一个城市经常做全市范围的民意调查，调查问卷即可附带询问调查对象是否愿意成为公众代表。CIPA模型尽管在美国一些州已经取得了初步实践成果，但其实施成本较高、对公众素质要求较高，因此，如何让公众了解绩效评估的目的与作用，如何维系公众的参与热情，如何照顾到不同群体的利益等问题将会是CIPA模型大规模推行面临的挑战。[8]

（二）公众参与重大行政决策绩效评估的立法日益完善

随着绩效评估活动的深入开展，很多西方国家都制定了相关的法律和制度来规制和明确绩效评估的程序，从而保证了公众参与的制度性与稳定性。当前，有关政府绩效评估立法的模式有“统一立法”和“分散立法”两种。政府绩效评估统一立法模式始于美国，主要包括：1993年美国的《政府绩效与结果法》（GPRA）是有关绩效评估制度的首部立法，此外，还有大陆法系中韩国的《政府绩效评估框架法案》以及日本的《政府政策评估法》等。“除美国之外的其他国家一般采用分散立法的模式，规定政府绩效问题的立法主要分为三类：一是政府组织法，如英国的《地方政府法》、新西兰的《公共部门法》；二是财政和预算法，如澳大利亚的《财政管理与经济责任法》、新西兰的《公共财政法》和《财政责任法》；三是审计基本法，如澳大利亚的《审计长法》、新西兰的《公共审计法》等。”[9]

以首部绩效评估统一立法——美国的《政府绩效与结果法》（GPRA）为例，该法案为美国绩效评估体系化的发展奠定了制度基础，提供了合法性依据。该法案中的以下几个特点值得关注：第一，成立预算管理办公室，作为管理、监督、指导绩效评估的核心组织机构；第二，在绩效评估的方式和程序上操作十分灵活，法案给各政府部门留下了很大的自由裁量空间；第三，改变了以往绩效评估只关注过程不注重结果的运作模式，而是根据各政府部门设立的任务目标来衡量评估结果；第四，法案强调了战略规划的重要性，从试点开始逐步推进法案。同年，美国通过了《设立顾客服务标准》的行政命令，进一步提升了社会公众的满意度。英国也逐步以法律的形式将重大行政决策绩效评估的公众参与程序予以明确，从而使公众参与有了法律依据，也为其参与提供了保障。

（三）由第三方评估机构进行评估成为常态

“政府绩效评估本质上是为了实现公共财政的委托责任，这是第三方评估被用于政府绩效评估的物质性基础。”[10]在评估模式发展过程中，由第三方评估机构进行评估的优势越来越凸显，第三方机构往往承担了评估工作中大量而具体的事务。第三方评估机构之所以在政府绩效评估中越来越受到重视，原因在于：一方面，第三方评估机构兼具了评估的专业性及中立性，能够保障决策评估结果具备更强的科学性。重大行政决策涉及重大投资项目规划、重大政策制定等事关公共利益的重大事项，决策往往具有较强的专业性，需要专业机构和人员进行审计和评估，这就决定了零星、单个专家的力量难以完成如此复杂的任务，而第三方评估机构有足够的能力来开发科学、系统的评估指标体系并对专业评估工作做好有效分工，因此，其比没有组织化的公众评价更具专业性；同时，由于第三方评估机构在人员、组织、财政上相对独立于政府机构，因而比决策部门的内部评估更具中立性。另一方面，通过第三方评估机构专业化的运作，可以组织、吸引更多的公众参与到重大行政决策绩效评估当中，政府与公众之间的沟通会进一步加强，公众对政府的信任度也会得到大幅度提升。总之，第三方机构参与到评估活动中，有利于形成政府、公众、第三方机构等多主体参与的评估模式。这种多主体参与的评估模式既有利于评估各方的相互沟通、协作与制衡，也能保证绩效评估的有效性和公正性。

西方发达国家中的第三方评估机构一般都比较完善。以美国为例，其评估机构与决策咨询机构类似，也有半官方和民间机构之分。具体而言，既有由美国政府出资设立的半官方机构，也有经过最高权力机关议会批准，由民间自发设立的民间机构。典型代表如著名的坎贝尔公共事务研究所，该研究所的评估范围几乎涉及政府所有部门的决策、人事、财政等方面。美国在各决策领域都有比较发达的专业评估机构，在行政管理的各个领域都发挥着重要的作用。比如美国的高等教育质量之所以能一直保持高水准，与其完善的高等教育第三方评估体系和制度是分不开的。

三、我国公众参与重大行政决策

绩效评估的困境

近年来，政府绩效评估无论是从理念上还是从制度层面上都已经成为我国公共行政学和行政法学领域的一个关键词。进入本世纪后，国家人事部每年都适时推出《中国政府绩效评价指标体系》，地方政府绩效评估制度建设也初现端倪。2015年初，江苏省率先出台了第一个省级区域法治建设指标体系，这标志着我国地方政府法治建设指标体系建设开始步入制度化的轨道。在这些指标体系中，公众参与正成为政府绩效评估的一个重要指标。可以说，“与我国传统的‘自上而下、自我评价的政府绩效评估实践相比，当前的政府绩效评估制度呈现出‘政府主导、自下而上、上下呼应的趋势，并且在‘政府主持——公众参与的主导模式中开始出现‘非政府第三方机构主持——公众参与的新模式。”[11]社会公众对参与式的绩效评估也保持了一种认可的态度。

然而，公众参与重大行政决策绩效评估在实践中的效果却很难令各方满意，因为公众参与绩效评估往往成为一种“运动式”的走秀，重规模声势，轻实际评估效果，难免会出现评估的有效性差强人意、公众参与意识薄弱、评估活动组织能力低下等困境。

（一）意识困境

在我国传统的行政决策过程中，公众被动地接受政府的安排已成为一种惯性，因此，在重大行政决策绩效评估中，公众普遍缺乏参与意识，甚至不少公众参与是“裹挟式参与”，即非自愿的，而是受他人影响甚至是以被强制的方式参与到评估中。这种在不清楚决策评估具体内容、不清楚自己权利义务的情况下作出的评估自然无法保障评估结果的真实性。

公众缺乏参与积极性的另外一个重要原因就是受成本因素的制约。每一个理性的公众都会意识到参与政府绩效评估会花费相当多的时间和经济上的成本，因此，公众在参与之前往往会权衡其中的“投入”与“产出”比。如果公众认为参与活动只是一场作秀，或是发现自己只是绩效评估参与活动的“独白者”，无法看到自己劳动付出应得到的成效，他们就会失去参与的热情。事实上，评估结果往往会在数月甚至几年之内才能显现出来，即便显现出结果也不一定能影响到已经作出的决策，这样，要激发和维系公众参与绩效评估的热情就相当困难。

（二）制度困境

实践中颇具草根特色的“万人评议”活动已成为近年来地方行政机关绩效评估的新方式。然而，公众参与绩效评估不能仅依靠倡导性的理念和“运动式”的民意测评，更需要配套的体制和机制加以保障。如果没有健全的制度加以保障，公众参与重大行政决策绩效评估的可能性和有效性就会大打折扣，而且会浪费宝贵的公共资源，影响政府的诚信力。换言之，绩效评估的制度困境就是指没有建立长期、有效、科学的评价指标体系，绩效评估持续、稳定的周期性制度尚未形成，如评估制度“在实践中大都暴露出‘三多三少的弊端：一是形式主义多，实实在在的少；二是虎头蛇尾多，善始善终少；三是空头支票多，真正兑现少。”[12]

具体言之，重大行政决策绩效评估的制度困境表现在以下几个方面：一是评估启动机制存在缺陷。目前，我国大部分地方政府开展绩效评估都没有在事前出台详尽的实施规则，使得绩效评估的启动带有较强的随意性和不规律性。二是评估活动信息公开程度不够，公众对评估活动监督缺位，这体现在评估活动的各个阶段。尤其是很多政府部门在评估活动结束之后，往往对评估的结果讳莫如深，这不仅不能达到绩效评估的预期目的，反而让公众对政府的绩效评估失去了信心。三是回应性机制缺位。公众的评价和意见往往得不到决策机关的反馈和回应，更谈不上向公众公开修改决策的进程和结果。四是程序性规则任意性较大。由于相关立法阙如，导致评估活动没有明确的期限和程序，相关程序规则缺乏可操作性，这就使得决策机关经常随意改动“游戏规则”。也正是因为没有规则的约束，就使得公众参与式绩效评估从内容到程序均处在政府自由裁量权的控制之下。五是重大行政决策绩效评估责任追究机制缺失。对于决策机关任意改动评估程序和评估结果的行为缺少惩罚性的机制，严重影响了评估的严肃性。

（三）能力困境

首先，能力困境表现为制度本身存在的能力障碍。重大行政决策的内部评价强调专业性和高效性，而公众参与绩效评估往往强调“公众满意度”等更为抽象、粗放的评价指标，这种内蕴于制度中的紧张关系有可能导致决策机关对公众评价的冷漠，如果没有明确、可操作性的程序规则指引，就很可能转为决策机关现实的行动。

其次，公众参与重大行政决策绩效评估的组织能力存在功能性障碍。实践表明，公众通过各种社会组织或者公益性的社会团体参与绩效评估，相比以个人的名义表达自己的利益诉求更具权威性和影响力，也更能够合法有序地参与到绩效评估过程中。事实上，公众个人试图通过对政府的决策作出评估从而达到影响政府决策的目标几乎是不可能的。这是因为：一是公众个人的利益诉求难以保证其代表性，不能体现社会公众的最大公约数；二是由于公众个人受教育程度、专业水平、成长环境等因素的影响，对决策评估难以形成较为统一、完整的参与目标；三是公众个人在是否参与以及如何参与等问题上大都会根据自己的兴趣爱好去选择，往往带有强烈的个体色彩，这会导致公众参与随意性不断增大。

再次，提高绩效评估组织能力需要相应的组织化程度，而在我国，组织化参与重大行政决策绩效评估的范围和程度还相当有限。原因在于：一是我国社会团体、非政府组织“先天发育”不足，在公众参与重大行政决策绩效评估中难以发挥应有的作用；二是由于重大行政决策绩效评估的启动具有随意性，政府常常会临时组织一部分公众进行绩效评估，导致公众参与重大行政决策绩效评估往往处于被动状态，很难选择组织化的参与方式；三是由于政府、公众与第三方评估机构之间没有进行有效的沟通，第三方评估机构难以做出让各方都较为满意的、权威性的评估。可以说，正是因为组织能力的缺乏，才导致重大行政决策绩效评估中的公众参与出现了随意性大、不具有权威性、参与较为混乱等问题。

四、公众参与重大行政决策绩效

评估的制度构建

公众参与重大行政决策绩效评估体现了行政过程对民主价值的追求以及行政决策对公共性的追求，而保障公众对重大行政决策绩效评估的参与度，激发公众的参与热情，除了需要社会各方面合力培育公众的参与意识之外，更需要有效的制度保障。具体来说，公众参与重大行政决策绩效评估应该从以下几个方面的制度构建入手：

（一）从立法方面为公众参与重大行政决策绩效评估提供保障

我国目前没有《行政程序法》和《重大行政决策程序规定》，也没有专门针对绩效评估制定法律法规，只有一些零散的政策性表述和效力层级较低的地方规范性文件，立法规范的阙如是绩效评估法制化的最大障碍。“国家在该领域能否尽快进行专门立法，不仅关系这些先行探索地区政府绩效管理的成败，也关系我国政府绩效管理法制化的进度，更关系依法治国、依法行政能否实现。”[13]

立法的过程是循序渐进的。在全国制定统一的相关立法条件不成熟的情况下，建议可以先从地方立法开始，每个省先制定相关的评估方案，或是各省在制定本省的《行政程序规定》或《重大行政决策程序规定》时以相应的章节对绩效评估作出规范。地方政府可以根据本行政区域的情况，在不与上位法相抵触的情况下，制定相应的地方性法规、规章并加以细化。当前，在政府绩效评估开展较为成熟的地方，有两种推行绩效评估的方法：一种是由省级政府先出台一个指导意见，地级市再根据该指导意见结合本地区的实际情况出台一个本地区的考核方案，比如山东省和福建省的做法；另一种是先由一些市出台评估办法，在通过实践检验或修改之后，再向全省推行。

事实上，近年来，地方立法已有先例，如2009年的《哈尔滨市政府绩效管理条例》是我国首部规范绩效评估制度的地方性法规。这部法规创新了绩效评估体系，包括自我测评、指标考核、满意度测评、综合评估等各个环节，是从行政成本、工作业绩和社会效果三个角度进行综合的绩效评估。但从全国范围来看，有关政府绩效评估的立法不健全、规范层级过低、可操作性不强、随意性大依然是比较突出的问题。因此，应从立法方面为公众参与重大行政决策绩效评估提供保障。

（二）构建复合型的绩效评估模式

在我国，由于各地区经济社会发展的差异，再加上各级政府及其不同工作部门本身职能的差异，注定了在我国实行“一刀切”的重大行政决策绩效评估模式是不可行的。重大行政决策绩效评估要照顾到不同群体的利益，这就需要更为多元化的参与机制。因此，构建复合型的绩效评估模式是行政实践的切实要求。

首先，构建复合型的重大行政决策绩效评估模式是指构建符合不同地区情况的绩效评估管理机制。各地区应当根据本地区的实际情况，对评估的内容作出相应的调整，以使公众更好地参与到评估活动中。同时，对于不同的行政决策绩效评估，在与法律法规不相违背的前提下，应当有所区别，以使评估的结果更加贴近本地实际。

其次，构建复合型的重大行政决策绩效评估模式还要求在评价主体、对象和标准上做到公众参与与技术理性两种评估模式的有效结合。公众参与到重大行政决策评估过程中是行政决策公共性的必然要求。从这个意义上说，必须引入公众对政策的评价，但是，以“公众满意度”为主要评价指标的公众参与式的绩效评估模式并不能完全替代技术化的指标评估，这就涉及到重大行政决策绩效评估过程中公众参与和技术理性之间的关系。重大行政决策的“公众性”意味着公众参与重大行政决策绩效评估的合理性和必然性，但同时，专业化的知识和数据也是重大行政决策理性评价不可或缺的重要因素，因为重大行政决策的制定与评估往往会因为决策的专业性和技术性而具备理性和正当性。

鉴于重大行政决策中的“公共性”与“技术理性”的这种“不兼容性”，重大行政决策绩效评估在具体实践中就需要有两种模式：一种是公众参与式的绩效评估模式，另一种是技术理性式的绩效评估模式。公众参与式的绩效评估模式以公共利益为核心价值诉求，以公众大规模、直接的介入为主要评估方式，以公众满意度为决策效果的最重要指标，着重验证重大行政决策对公众偏好和价值选择的汇集程度及效果；而技术理性式的绩效评估模式则建立在科学、逻辑性的数据论证上，以专业知识为评价目标，由行政专家通过知识筛选和数据结果对重大行政决策作出评价，公众偏好只是作为行政专家对重大行政决策判断的依据。这两种模式单独使用都存在着明显的缺点。在公众参与式绩效评估模式中，公众的主观性及其知识的有限性、碎片化和表面化等都会构成对重大行政决策理性的制约，单纯的、多数据的绩效评估还可能对少数群体的利益造成侵害；而在技术理性式的绩效评估模式中，过于强调专业知识的运用难以保障公众的话语权，会降低公众参与重大行政决策的有效性，专家与决策部门联手还容易导致知识与权力的联合垄断。因此，在理念和制度上探讨一种将公众与技术理性结合起来的“复合型绩效评估模式”应当是一个较为理想的制度路径。

复合型绩效评估模式要做到同时兼顾重大行政决策的公共性和技术理性，就要充分考虑以下几方面的因素：一是评价主体多元化，应建立公众、专家、决策机关三方并存的评价主体制度。三方评价主体应根据决策事实问题与价值问题的区分，在决策中居于不同地位。专家应该主要针对决策的事实问题与技术内容进行评估，公众则主要针对决策的价值判断内容作出评价。二是针对决策内容以及不同评估主体和评估对象的不同，设置不同的评估标准体系，做到科学理性与公众满意度的有效结合。三是在具体实施环节，丰富绩效评估方式，同时引入开放的公众参与机制以及科学严谨的评估手段。

（三）完善评估结果运用机制

评估结果的运用是重大行政决策绩效评估程序中最关键的环节，也是绩效评估制度的价值追求。如果只强调评估的形式，评估结束后不向公众公开评估的结果，不注重分析、运用评估结果，公众参与重大行政决策绩效评估就失去了意义。因此，完善绩效评估结果运用机制，是保障重大行政决策绩效评估实现制度价值的基本路径。

评估结果运用机制包括评估结果的展示与回应机制，但其前提是强化评估结果信息公开制度。“阳光是最好的防腐剂。”在重大行政决策绩效评估过程中，应当让评估的各个阶段都进入到公众的视野，接受公众的监督。而信息公开制度最重要的一个方面就是公开评估结果，公开决策部门对评估结果的反馈情况以及政府部门对评估结果的责任承担等。政府应当将重大行政决策绩效评估的结果及时、准确地予以公示，对公众的疑问予以反馈，以尽可能地消除公众对政府决策存在的疑虑。

评估结果可以通过当地媒体、政府相关部门网站予以公开，同时，相关评估决策机构应该撰写一份内容详细的评估报告。由于评估报告的法律效力没有相关立法和规则予以明确，因此，将重大行政决策绩效评估结果的运用理解为一种柔性的行政行为更为合适。评估结果本身并不具有直接强制力，但可以“将绩效评估结果与行政处分、人事调动任免以及各种形式的激励和惩处措施之间进行制度的有效衔接，即通过两种方式来运用评估结果：一种是通过授予高绩效单位或部门更大的管理自主权，调动其提高绩效的积极性；另一种是绩效预算，把绩效水平和预算拨款有机联系起来。”[14]

总之，我国重大行政决策绩效评估法制化进程不是一蹴而就的，而是一个渐进的发展过程。为了防止低效力、不理性的公众参与，避免公众参与成为行政法治建设的“面子工程”，在当前建设法治政府的背景下，在借鉴域外绩效评估法制化经验的基础上，应不断完善相关立法，加强制度创新，这样，才能逐渐从理念、体制和机制上构建我国重大行政决策绩效评估公众参与制度。

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（责任编辑：高 静）