关于“两违”非诉行政执行的调研

汪德锋

摘 要：“两违”案件的执行，因历史原因形成了大量的积案，此类案件群众反响大，涉及面广，隐患多，如温岭“1.14火灾”、“7.4佛陇厂房倒塌”等，均有违章建筑的因素在内。随着社会发展和法律修订，法院应该依照法律法规及相关文件精神的规定，结合实际，根据职责权限，实行归口办理，逐步处置。

关键词：两违；非诉行政执行；裁执分离；

一、“两违”案件基本特点

（一）案件数量大、增速快

1、关于国土违法用地案件。上世纪90 年代，温岭法院每年收案均不逾十件。2000年至2004年，每年收案增至数百件。2005年至2006年，每年收案激增至1000余件。据不完全统计，温岭法院至今受理的案件4500余件。

2、关于建设违法案件。自1995年至2008年，温岭法院每年收案均为数十件，数量不多，基本均衡。至今受理案件300余件。

（二）违法占地面积大

国土资源部门向法院申请执行违法用地案件所涉违法用地面积，2001年之前，每年仅数十亩。2002年至2007年，每年激增至1000余亩，并占用了大量的农用地。

（三）违法主体多元、地域广泛

涉案的违法用地主体包括镇政府、企业、村委会、学校、教堂、加油站、个人、事业单位等，其中以企业和个人居多。并且全市各镇、街道均有涉案，又以经济发达地方居多。

（四）不规范执法问题突出

经对申请执行案件进行审查，发现有的没有告知当事人相关权利，有的没有制作询问笔录，有的没有告知诉权或错误告知诉权，有的行政处罚决定书遗漏违法事实认定，有的适用法律不当，有的送达不规范或者没有送达等等。

（五）执行难度大

温岭法院受理的4500余件违法用地案件中，法院执行的仅530余件，约占11%；以中止或程序性终结的由3700余件，所占比例近90%。受理的350余件违法建筑案件中，法院执行的约100件，约占30%；以中止或程序性终结的有250余件，所占比例近70%。在案件执行过程中，当事人自行拆除违法建筑很少，几乎均采用以法院为执法主体，以国土、建设部门为主导力量，并借助当地政府、公安、消防、城管等部门共同参与的强制执行模式才得以完成。

二、“两违”案件执行难原因

（一）经济利益使然

1、部分村民、企业少批多建，未批乱建，伺机抢建，擅自加层扩建，或用于家庭生活，或用于办厂经营，或用于出租牟利；

2、部分村委会将集体土地成片租赁或转让给个人或企业收取租赁费或转让费，谋取集体经济收入；

3、部分镇政府不顾土地利用规划和用途，容忍有些项目擅自改变土地用途，或不按规定将集体土地转为工业用地、商业用地，土地利用不符合控制性要求等；

4、拆老建新后，拒拆老屋，出租给外来务工者；

5、城市拆迁过程中，为图额外利益，被拆迁人特别搭建以求补偿。

（二）法律政策影响

《行政诉讼法》和《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》对非诉行政案件的执行规定较为原则，缺少较为明确的执行规定。

（三）技术难以操作

拆除“两违”需要投入大量的人财物，除个别部门、当地政府因利益因素态度消极，配合不畅外，碰到的最大困难是技术问题。有些违法建筑物搭建在合法建筑物之上，犬牙交错，钢筋混凝土框架结构，如果强拆违法建筑物，如何在技术上确保合法建筑物不受损害，避免国家承担赔偿责任，也是法院执行工作的一道难题。此类案件在执行中也曾遇到，往往造成当事人对政府工作的不满和信访。

三、“两违”案件执行对策及建议

（一）控源头，努力减少违法案件

国土、建设部门与镇政府、街道要加强执法意识，加强队伍建设，加强制止能力，从源头上控制违法用地行为，努力减少“两违”案件的发生，减低向法院申请执行的数量，减轻法院执行工作的压力。

（二）严执法，积极采取强制措施

根据《行政强制法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《浙江省实施土地管理法办法》、《浙江省土地监察条例》、和《浙江省城乡规划条例》等法律法规，相关政府、部门要准确、适当、大胆的作出“拆除”、“制止”、“查封”、“扣押”等强制措施，并作出明细规定，以便执行。

（三）强规范，提高执法水平

通过各种方式，切实提高行政执法水平。在制作询问笔录要规范，如果当事人不配合，执法人员可邀请当地村居工作人员进行见证；送达要规范，如果当事人不签收文书、邮递回执退单时，可邀请当地村居工作人员到场，按民诉法规定在送达回证上注明拒收事由，由执法人员、见证人签名后进行留置送达。执法要规范，可通过录音、录像、拍摄等手段固定好相关证据。

（四）明职责，创新工作机制

1、对建设部门就违法建筑处罚的执行。依照“城乡规划法” 和“行政强制法”的规定，对违法建筑由“建设工程所在地的县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。因此，今后对该类案件的执行申请法院将不再受理。

2、对国土资源部门就违法用地处罚的执行。鉴于目前“土地管理法”、“行政强制法”没有赋予国土资源部门强制执行权，按照法律规定，法院应予受理。受理后，对于金钱罚，法院可以执行；对于行为罚，可以适用“裁执分离”。 相关依据是：其一，法律规定。2012年4月，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条明确了“裁执分离”的强制执行方式，可以借鉴。其二，文件精神。2013年4月，浙江省高级人民法院出台《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》明确，对国土资源部门申请法院强制执行责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚的案件，要积极推进“裁执分离”的新机制。即由法院根据行政机关申请作出裁定，行政机关根据裁定具体组织实施。2013年8月20日，中共浙江省委办公厅作出浙委办发[2013]58号转发《浙江省高级人民法院关于为“三改一拆”工作提供司法保障的若干意见》的通知，指出“各地各有关单位要加强与人民法院的联系…建立健全‘裁执分离配套机制，明确列入‘裁执分离的非诉行政执行案件具体组织实施机关，落实案件风险防控和维护稳定责任，为司法机关开展执行等工作提供必要支持”。2014年1月16日，浙江省高级人民法院出台《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》，进一步明确根据土地管理法作出的责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚案件可以适用“裁执分离”。《纪要》施行前中止（终本）执行的，可以参照适用“裁执分离”。其三，司法实践。目前全省法院系统均按上述规定执行。台州中院于2012年11月，首先在全省出台《关于推进非诉行政执行‘裁执分离若干问题的意见》，之后，温岭法院即按照此规定操作。

（五）多举措，全力以打促执

对“两违”案件的执行，除运用行政、经济等手段外，探索运用刑事处罚的手段。如违法用地执行案件每案都有法院的裁定，当事人接到裁定和通知后拒不拆除，对情节严重的，以拒不执行裁定罪来追究刑事责任。也可藉此宣传，营造氛围，以点带面，推进执行。

（六）落责任，建立综合考核

建议建立党委政府主导监管、相关部门联动监管和国土资源部门全程监管的土地执法共同责任制度；建立国土资源部门与司法机关联动的土地违法案件查处协调机制；建立行政执法和刑事侦办相衔接的工作机制；建立按照城市规划、乡村规划不同区域范围的“两违”执行案件联合执法、主辅考核机制。

（作者单位：温岭市人民法院，浙江 温岭317500）