农民工群体视域下天津市积分落户制度的公平性分析

赵津

摘要：为进一步打破户籍制度壁垒，各大城市推出积分落户制度。积分落户对于优化人才引进结构，控制城市发展规模具有深远意义。然而在积分落户本身的设计上忽视了对弱势群体的关怀，缺乏政策起点公平，从目前的实施结果上看也存在公平性的诟病。因此，我们必须公平预设目标人群，科学划定落户分值，坚持正确价值导向，积极促进社会公平，完善配套设施，推进公共服务均等化。

关键词：户籍制度改革；积分落户制度；公平性；农民工群体

随着城市化进程的加快，越来越多的农村劳动力涌入城市，这些流动人口在为城市经济的发展作出了巨大贡献的同时也为城市治理提出了新的挑战。为提高在户籍管理领域治理能力的现代化，各城市都相继推行户籍改革。近年来积分落户制度成为超大城市、大城市的改革主流。积分落户制度是在新型城镇化背景下对我国城市户口迁移政策的制度创新，旨在通过设置一套指标体系，对外来人员落户本地的条件进行指标量化赋分，并根据积分有序引导落户。相比各地制定的不同积分指标政策，2014年7月国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》更加强调优先解决存量，有序引导增量。从一定程度上讲，它有利于促进社会公平，优化人才引进结构，控制超大城市、特大城市的扩张规模。根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《关于调整城市规模划分标准的通知》，积分落户制度将在城区常住人口300万以上的I型城市、特大城市和超大城市实行。积分落户制度被正是纳入户籍制度改革目标，在户籍制度改革中，积分落户所涉及的群体体量虽小但社会关注度高，原因是这些城市的落户需求不断提高，尤其在严格控制人口规模的要求下，特大城市和超大城市通过积分落户吸纳什么的人落户实际上是—项人口调控政策，应把握制度要点，统筹设计，确保新政策平稳有效地推行。本文将基于农民工群体视域对天津市积分落户制度的公平性进行分析。

积分落户打开了户籍限制的“一扇门”，让进城务工人员和高端人才一样有机会正真融入城市生活，实现城市发展的“公平优先，兼顾效率”。自从2014年1月1日实行的积分落户居住证制度以来，天津市滨海新区几万名积分落户人员名单已公布，并陆续办理审核、迁户、落户手续。落户后，他们将在医疗、社保、子女教育等方面享受同程待遇。滨海新区人口服务管理中心主任商培斌介绍，按照《天津市居住证管理暂行办法》，由申请人所在单位统一报送积分人户申请表，人社部们再将申请分配给教育、卫生、工商、税务、国土房管等部门“联审”，各部门负责审核打分。人社部门负责管理积分，并根据发改委确定的“积分入户人数”，按照分数从高到低“择优录取”。每年1月至4月，7月至10月有市行政许可服务中心分两批次受理积分落户申请。6月、12月公布“积分落户人员名单”。据介绍，获得居住证后，外来人口将在车务、报考、购房、传染病防治、预防接种、孕妇和婴幼儿保健等方面享受到更多的公共服务。完成积分落户后将在子女就学、高考、社保等方面享受更全面的服务，实现同城待遇。

天津市积分落户制度与以往相比体现了更多的公平性，参考标准更清晰化、多元化，人才评定更实务化、科学化，竞争平台更公开化、透明化，然而从推行积分落户的总体情况来看，年纪越轻、学历越高、专业技术职称和技能等级越高、缴纳社保年限越长总分越高。以农民群体的视域而言，积分落户制度下所谓的公平只限于对人才的公平，而对大部分农民工而言是设置了更高的准入门槛。

一、天津市积分落户制度的公平性分析

关于公平，亚里士多德认为公平就是不偏不倚、公正合理。罗尔斯在《正义论》中提出社会和经济的不平等应该满足两个条件，此外还强调，公平不能忽视对弱势群体的关怀。基于公平性维度的考虑，天津市积分落户制度在政策起点和政策实施上均存在公平性缺陷。

（1）政策起点上的公平性探究

起点公平是指在不同行为中，使主体的起点条件平等。天津市积分落户制度基本上以人才为导向的，以学历、技术、资金引进为主要目标，相比之下，作为依靠劳动力为生的农民工群体在这些高指标上显得毫无优势。天津市的积分落户政策规定积分指标包括4类12项，第一类基本分中包括年龄、受教育程度、专业技术职业技能水平、社保、住房等5项指标，体现了鼓励年轻适用、稳定就业、稳定居所、拥有较高文化程度和职业技能水平的外来人员落户的原则。单就受教育程度和专业技术职业能力水平而言既有很大差异，本科及以上学历40分；大专学历30分；普通高中和中职学历20分。具有高级职称50分；具有中级职称40分；具有初级职称20分。高级技师50分；技师40分；高级工30分；中级工15分；初级工5分。天津市农民工种大部分是初中及以下学历，按照文化程度和专业程度积分标准必然得分甚微。另外，社保、住房虽纳入积分标准，但对于农民工群体而言并不具有很大的现实意义。一是农民工的流动性很强，考虑到企业利益最大化，会有极少数单位会提供社会保险的补助，而农民工自身更是没有足够的资金来支付社会保险与保障。二是农民工群体的工资普遍较低，天津市平均房价约在12000元-13000元/m2，而农民工月薪约4500元，所以能够在天津市购房的农民工少之又少。比起对积分落户制度的关心，农民工群体更关心的是他们的实际问题：怎么让孩子顺利在津读书？工资如何不被拖欠？因此，积分落户制度对其吸引力是极小的。而作为政策设计的统筹规划，天津市积分落户制度没有充分考虑到各种机制、背景下的差异，把农民工与本科生，甚至是研究生、博士、技师等放在同一个竞争平台上，就政策起点而言显然是不公平的。

从天津市积分落户制度设计的具体条文中也存在着公平性缺陷。一是收入差距上的歧视，积分落户指标中规定上一年度缴税额10万元以上，本年度年检合格的在津注册企业，个人在该企业投资额在500万元以上30分；近3年在本市依法缴纳个人所得税累计10万元及以上20分。这些指标对于农民工群体而言是可望而不可即的。二是年龄差距上的歧视，天津市积分落户政策规定35周岁以下（含35周岁）20分；36至45周岁10分。中山大学法学院教授黄巧燕如认为，积分落户部分条件和要求并不合理，明显的嫌贫爱富、嫌老爱壮；大部分只从城镇经济发展需求出发考虑各项入户条件，农民工群体的贡献及合理需要是尚待关注的。再者，制度在设计过程中缺乏农民工群体的有效参与，许多农民工对积分落户制度并不知情，农民工群体的利益诉求没有得到有效合理的表达。

（2）政策实施上的公平性探究

文中对政策实施上公平性的考察主要是基于对政策实施结果公平性的考察。结果公平是人们追求公平的最终目的，指人们参与社会活动之后获得待遇分配所具有的公平性。在天津市通过积分落户的主要是教师、公务员及医护人员，而农民工是少之又少。作为弱势群体，农民工群体无法有效达到积分要求，指标分配过程中也欠缺对农民工群体的特殊关怀，致使呈现出政策实施结果上的公平性欠缺。

虽然上文基于农民工群体的视域指出了天津市积分落户制度在政策设计和政策实施上存在公平性的缺陷，但出于超大城市自身发展的需要，引进年轻有为的人才也是合理之举，并且一旦彻底放宽落户标准，会有大批人涌入超大城市，无论从自然环境的承受能力还是与户籍相关的无法剥离的利益，如教育、医疗、卫生、交通等方面的问题会加重超大城市的负担。积分落户政策在不断的调整，夹杂在掌声中的争议声多数是由于政策背景沟通不足以及指标设定缺乏透明及公共参与。

二、完善天津市积分落户制度公平性的对策研究

（一）政策设计中充分考虑公平

1.公平预设目标人群

目标人群的预设关乎积分落户的根本。积分落户制度在设计时既要考虑不能成为现行落户政策的“翻版”，关键要找准“落脚点”，选好目标人群。在选择积分指标时要处理好“重点”即高等院校毕业生和留学回国人员为代表的“人才”和“盲点”即技术工人和职业院校毕业学生为代表的“技能人员”，要坚持能力为本，促进社会公平。

2.科学划定落户分值

有条件的准入和门槛过高是当下积分落户制度备受争议的地方。很多学者提出既要注重学历、职称，也要重视工作年限，科学设定积分。黄明教授认为，要以具有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社保年限。连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。各地根据实际情况适当正价加分项，让积分更多地惠及底层人民群众；进一步提高工作年限和居住年限的分值，适当降低学历和技能分值，缩小分值差距。其次，分值的分配要考虑到人才结构的合理性。科学划定分值如果看作是公平性的起点，那么实施过程中的打分就是不可或缺的过程，只有在保证起点和过程公平的前提下结果才有可能保障公平。作为评分主体的政府，首先要保障信息公开，保障公民的知情权和监督权；其次要通过举办听证会等形式听取包括农民工群体在内的基层人民群众的声音和诉求，做到过程的公平公正公开，防止寻租和腐败。

（二）政策实施中严格落实公平

1.坚持正确价值导向，积极促进社会公平

无论是积分落户制度还是审批落户制度，其最终目的是实现剥离与户籍相关的附加利益，还原人口信息管理的功能。户籍改革中很多像天津市一样的大城市几乎都陷入里一个误区，就是把合理引进外来人口变相地成为人才引进。从“以人为本”的原则出发，积分落户制度甚至是以后不断深化的户籍制度改革都应充分考虑农民工群体的实际贡献和合理诉求，要提供一个相对公平的竞争平台，充分彰显人性化。其次，要加快产业的升级和转移，增加中小城市的吸引力，实现劳动力有效的合理流动，缩小贫富差距，让改革福利惠及更多民众，促进社会的公平正义。

2.完善配套设施，推进公共服务均等化

户籍制度的变革是“形”，户籍的附加福利是“实”，实际上，户籍制度的不断改革仍没有跳出户籍与福利互绑的模式。2012年国务院办公厅印发的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确指出：“着力解决农民工实际问题，对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益。对暂时不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房、社会保障等方面突出问题。”

三、结语

超大城市的户籍在当下仍是一种较为紧缺的社会公共资源，调整户口迁移政策，建立和完善积分落户制度，从数百万的存量人口中选取落户城市及敏感又复杂，但应当承认的是，积分并非简单条件的堆砌，其背后反映的是劳动成果的积累、能力的积淀，是牵动着民心的大事。因此，要坚持公平公正的原则，杜绝寻租腐败，防止公共政策的“特殊化”，要充分体现积分落户制度的合理性和科学性。

参考文献：

[1]张炜.<对积分落户制度设计的几点思考>.理论研究2015年第一版.

[2]白莹<天津市户籍制度的形成与发展趋势>.天津行政学院学报2009年.

[3]肖远香.<大城市积分落户制的公平性思考>.政治研究.2014年.