创新农口投资管理机制加强农村基础设施建设

吴晓

“十三五”时期发展改革系统农村经济工作，要围绕大力推进农业现代化、农民奔小康两大目标，紧扣适应引领经济发展新常态、贯彻落实发展新理念，突出深化农业农村体制改革、推进农业供给侧结构性改革、保障国家粮食安全、促进农民增收、保障农业农村投入完善粮食价格和市场调控体系等重大问题。

一、确保国家粮食安全，推进农业结构调整

（一）大规模开展高标准农田建设

为保质保量完成2016年1亿亩的建设任务，国家将进一步加大新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程投入力度，同时，针对《全国高标准农田建设总体规划》中期评估所发现的问题，我们研究起草了《关于扎实推进高标准农田建设的意见》。《意见》核心是“六统一”（即统一规划、统一布局、统一标准、统一进度、统一上图入库、统一考核监管），强化规划和资金统筹，形成工作合力，创新投融资模式，吸引金融资本和社会资本投入高标准农田建设，拓宽投资渠道。下一步，请各地做好以下工作：一是做好2016年度资金申报准备工作，确保一季度下达投资，且投资下达后能够及时开工，按期完成建设任务。二是《意见》印发后，要加强协调沟通，牵头制定实施细则，制定和完善省级规划，组织市县编制统一的实施方案，落实“上图入库”工作。三是要大胆创新高标准农田建设投融资机制，积极吸引社会投资。比如，通过合理分享高标准农田建设新增耕地作为占补平衡补充耕地指标调剂收益，引导新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田，等等。此前，我们已与农业发展银行就使用专项建设基金支持高标准农田建设问题进行了研究，拟在山东齐河、江苏泰州分别开展政府委托代建购买服务、“债贷投”组合模式试点。我们正在与农业银行研究建立农业方面的专项基金，支持高标准农田等农业基础设施建设。各地要结合实际情况，积极探索利用多种渠道投资，加快建设步伐。四是抓好资金整合工作。各级发改委要发挥综合统筹职能，以规划为统领，按照“六统一”原则整合各方面资金加快高标准农田建设。这方面湖南省已按照“一个规划、一套标准、一个平台、一次考核”的思路，在13个产粮大县整合相关资金用于高标准农田建设，初步建立“多个龙头进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”的资金整合统筹使用机制。五是针对各地反映的实际建设成本高于现行亩均投资标准的问题，按照《全国高标准农田建设通则》的规定，充分考虑现有农田的基础情况、制约因素、建设重点等因素，可以因地制宜、分门别类测算平原、丘陵等不同类型区投资建设标准。

（二）探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区

2016年中央1号文件提出，要制定划定粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要农产品生产保护区的指导意见，我们将牵头落实。初步考虑：一是启动课题研究，在深入调研的基础上提出“两区”的内涵、外延，制定划分标准，按照重要性顺序对“两区”进行分类，突出需要重点保护的优势产区基础产能。二是会同有关部门出台指导意见，指导各地做好“两区”划定工作，落实到具体区域，将粮食生产功能区的高标准农田上图入库，落实到具体地块。同时，统筹基础设施建设、价格支持、财政补贴、金融等政策，形成政策合力，实现“两区”产能基本稳定、品质稳步提升、效益逐渐提高，促进农业生产结构不断调整优化升级。

（三）积极推进农业结构调整

要按照大农业、大食物的理念，以市场需求为导向，优化农业生产结构和区域布局，在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局。一是优化品种结构，改进种植制度，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植，推广大豆玉米轮作。建设棉油糖核心产区，确保重要农产品保持一定自给水平。加强农产品质量安全监管能力建设，推动全程标准化生产，发展优质安全品牌农产品。二是优化种养结构，根据环境容量调整区域养殖布局，优化畜禽养殖结构，发展草食畜牧业。开展粮改饲和种养结合模式试点，支持发展农区畜牧业，推动适宜地区标准化规模养殖。推动种养结合、农牧循环发展。有序发展海洋渔业和水产养殖业。各省要因地制宜，积极谋划本地区农业结构调整，并作为今后安排农业投资的重要指导，以投资促调整、以调整带投资，确保农业结构调整取得实效。

二、加强水利基础设施建设，提高水资源安全保障水平

（一）加快重大水利工程审批和建设

今年，要在目前已开工建设85项重大水利工程的基础上，再新开工引江济淮、四川李家岩水库等20项重大水利工程，同时统筹加快云南滇中引水工程等项目前期工作，确保在建重大水利工程投资规模保持在8000亿元以上。要进一步全面加快工程建设进度，加强质量和安全管理，保障项目如期建成发挥效益。对各地提出的172项以外的其他重大水利项目，我们将根据项目前期工作情况，结合《水利改革发展“十三五”规划》编制工作统筹考虑，建立动态调整机制，科学有序实施。

（二）统筹推进其他水利工程建设

继续推进中小河流治理、大中型病险水库水闸除险加固、大型灌排泵站更新改造、坡耕地水土流失综合治理等其他重点水利工程建设，加强水生态治理与保护，进一步完善防汛抗旱减灾体系，增强城乡供水保障能力。加强气象水文重点项目建设，完善共建共享机制。对一些地方要求加大中央预算内投资对中型水库项目的支持力度、扩大政策支持范围的问题，按照国务院的有关要求，目前中央预算内水利投资要优先保障172项重大水利工程建设，对中型水库工程，需按照保续建、保重点的原则切实抓好在建项目建设，避免形成“胡子工程”、“半拉子工程”。同时，考虑各地的实际困难，我们将在专项建设基金中进一步统筹加大对中型水库的支持力度，促进解决地方项目资本金不足问题。要强调的是，请各地进一步深化工程投融资体制改革，建立合理的投资回报和收益保障机制，大力鼓励和引导社会资本参与，拓宽筹资渠道，多方落实建设投资。

三、提升生态安全保障能力，促进资源永续利用

（一）划定生态系统红线

这是中央《关于加快推进生态文明建设的意见》提出的一项任务。目前，我们会同国家林业局、农业部等有关部门，提出了现阶段划定生态系统红线的初步思路，拟研究出台《关于划定生态系统红线的指导意见》，逐级确定生态系统红线指标，逐层分解细化、落实推进，科学划定森林、湿地、草原、海洋等生态系统红线，确保生态系统红线界限清晰、能够落地成图。同时，将选择重点地区开展划定生态系统红线试点。

（二）加强生态保护与修复

2016年，我们将围绕“三大战略”的总体部署，积极推进国家生态安全屏障建设，促进京津冀协同发展生态建设率先突破，打造长江绿色生态廊道，着力扩大生态空间、增强生态承载力、提高生态服务功能。一是积极推进大规模国土绿化工程。我们正在研究拟从今年起进一步提高重点防护林体系建设、天然林资源保护等工程中央投资补助标准。另外，今年起我们将油茶产业发展、林业血防等营造林工程纳入重点防护林体系中，予以统筹安排。二是深入开展重点区域综合治理。国家发改委会同有关部门编制的《岩溶地区石漠化综合治理工程“十三五”建设规划》即将印发，将重点支持7个省区的200个石漠化县，将治理标准提高到了每平方公里25万元。三是切实加强湿地和林木种质资源保护项目建设。2016年起，湿地保护将突出支持国际重要湿地、国家重要湿地名录内的湿地保护与恢复项目，并提高单个项目规模；林木种苗项目已改为林木种质资源保护项目，将重点支持公益性的林木种质资源保存库建设。四是积极推进生态示范区建设。大力推进143个生态保护与建设示范区建设，在投资安排上要向示范区倾斜，鼓励各地在项目建设、制度体系等方面大胆探索，积极创新可复制、可推广的模式。

（三）加大农业环境突出问题治理力度

根据《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》，国家发改委将在2015年农业面源污染综合治理、黑土地保护、农牧交错带已垦草原治理三类试点的基础上，通过新设立中央预算内投资专项，扩大试点区域和规模。一是选择松花江、海河、淮河、汉江、太湖等典型流域以及三峡库区、南水北调水源地等重点区域，建设农业面源污染治理示范区，通过源头控制、过程拦截、末端治理与循环利用，有效控制示范区内化学需氧量、总氮、总磷的排放和畜禽水产养殖污染。二是对河北、山西、内蒙古、甘肃、宁夏和新疆6省区农牧交错带的已垦撂荒草原进行试点治理，“退、种结合”，推广种植多年生耐旱优良牧草品种，恢复草原植被。三是在东北四省区建设黑土地保护示范区，通过工程和农艺措施，控制水土流失、恢复耕层厚度和有机质含量。

（四）促进耕地草原河湖休养生息

这是党的十八届三中、五中全会和2016年中央1号文件提出的重大任务。国家发改委将会同有关部门组织编制《耕地草原河湖休养生息规划》，开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修复试点和华北地下水超采综合治理试点，并完成相关试点方案。

四、充分挖掘产业融合增收潜力，加快农村全面小康步伐

“十三五”期间，我们将把推进农村一二三产业融合发展作为延长农业产业链、拓宽农民增收渠道、构建现代农业产业体系、增强农村经济发展活力的重要举措。一是推动全面落实《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，即国办发[2015]93号文的要求，把《意见》提出的重大政策措施落到实处。二是启动实施农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程。加强对试点县及示范区相关人员的培训，指导地方编好做实试点示范实施方案，重点围绕模式探索、主体培育和政策创新，形成一批可复制、可推广的商业模式。三是继续安排专项建设基金支持农村产业融合发展项目。总结经验，完善办法，加大对产业园区、新型业态等支持力度，并把与农民建立紧密利益联结机制作为项目支持的前提条件，强化利益联结，让农民更多分享产业链增值收益。四是创新中央预算内投资方式，充分发挥其杠杆作用，研究设立农村产业融合发展投资基金，引导社会资本投向农村产业融合发展领域。请各地认真做好试点选择、项目储备和申报工作，加强试点情况跟踪，做好经验总结，及时提出完善农村产业融合发展的建议。

五、加强农村基础设施建设，强化农村民生保障能力

（一）改善农村饮水、用能和居住条件

实施农村饮水安全巩固提升工程，进一步提高农村供水水质达标率、集中供水率、自来水普及率和供水保证率，健全完善农村饮水安全工程良性运行管理体制机制。完善有关政策，继续推进农村沼气转型升级。继续推进国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房改造工程建设，研究启动深山远山林区职工搬迁工程，努力改善林区垦区职工住房条件。在此过程中，各地区要结合推进城镇化，加强规划衔接，统筹推进城乡基础设施建设，加强资金整合，整体改善农村人居环境和生活条件。

（二）主动做好脱贫攻坚工作

为推动扶贫攻坚工作，我们正在起草关于支持贫困地区农林水利基础设施建设推进脱贫攻坚的指导意见。初步考虑：一是加大对贫困地区重大水利、农业农村、林业生态等基础设施建设的支持力度，改善贫困地区生产生活条件。二是把增强对贫困地区的发展支撑、推动贫困人口脱贫作为重要政策目标，在编制农口规划、制定“三农”政策时予以统筹考虑。比如，在编制岩溶地区石漠化综合治理二期规划时，将扶贫作为规划的目标之一。在推进农村产业融合发展中，通过创新龙头企业与贫困户利益联结模式，并加大对贫困地区支持力度，发挥产业扶贫带动作用。三是做好水库移民后期扶持相关工作。在精准识别水库移民群体中的贫困人口并建档立卡的基础上，发挥水库移民后期扶持、扶贫开发等扶持政策叠加作用。

六、创新农口投资管理机制，提高资金使用效率

（一）创新农村基础设施投融资机制

按照中央一号文件要求，国家发改委将研究制定创新农村基础设施投融资体制机制的政策意见，加强不同渠道资金的有效整合，积极引导社会资本通过特许经营、股权合作、政府购买服务等多种形式参与农村基础设施建设运营，健全政府和社会资本合作机制，放大政府投资效应。研究制定社会资本参与重大水利工程建设运营操作指南，加强对第一批12个试点项目的跟踪指导，尽快探索形成可复制、可推广的经验。各地也要积极推进农村基础设施投融资体制创新，发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，采取多种方式，吸引社会资金投入。要深化农村基础设施产权制度改革，明晰所有权、放活经营权、保障收益权，促进工程良性运行、有效管护。要尊重群众首创精神，鼓励基层大胆探索，积极推进水库移民后期扶持项目“村民自建”等试点示范工作。

（二）提高农口投资精细化管理水平

今年将选择几个专项开展投资精细化管理试点，探索建立全流程“一条龙”管理模式。初步考虑：一是加强投资项目谋划储备，增强前瞻性。结合重大项目库建设和编制三年滚动投资计划，加强项目谋划，落实前期工作，动态调整、充实完善项目储备。二是改进投资计划申报下达流程，提高科学性。中央投资计划申报下达由“一上一下”改为“两上两下”。三是改进项目监管调度手段，确保可控性。拓展重大建设项目库功能，建立项目法人单位定期在线“报账”机制，实行从项目申报、审核审批、投资下达、资金使用、实施进度等全流程在线管理，对投资计划执行进度实施定期调度和全方位监管。四是明确各方面职责关系，强化协同性。加强横向协作和纵向联动，逐级落实监管责任。

在“十三五”开局之年，要做好农口重大规划编制工作，通过规划编制来理清发展思路，明确目标任务，提出工作重点，完善政策措施，共同谋划好“三农”重点领域发展。同时，及时跟踪监测“三农”形势，切实做好重大问题研究工作。