试论对口援疆的文化担当

张云 张付新

摘 要：国家援助国内贫困地区，这是非均衡性发展的国家为实现区域平衡发展普遍采用的方法。文章详尽分析对口援疆的历史和现状，深刻剖析对口援疆中存在的问题，并提出增强对口援疆的文化担当的对策和建议。

关键词：对口援疆；文化担当；依法治疆；合作共赢

中图分类号：G127 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）06-0089-04

自汶川地震后，对口援疆成为支持边疆地区实现跨越式发展的有效途径。我国中央政府2010年、2014年两次召开新疆工作座谈会，经济富民和专业反恐维稳成为中央治疆新方针。当前对口援疆已经成为党和国家新疆工作总体部署的重要内容，也是实现新疆社会稳定和长治久安的重要举措。尤其是部署全国19省市对口援疆，正是基于“7·5”事件的发生，基于新疆经济社会落后进行跨越式发展的补救措施。在“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”的宏伟战略下，内地19省市要以新的认知理性看待援助方的文化责任。加强和推进对口援疆工作，是新形势下贯彻中央“两个大局”思想、促进区域协调发展的重大战略措施，是实现各民族共同团结进步、共同发展繁荣的重要体现，也是增强新疆自我发展能力、促进新疆社会稳定和长治久安的有效途径。

一、对口援疆工作的现状

（一）援疆的现状

援助边疆作为一种政策，自古已有，汉代就有援助西域的先例，东汉班超戍守南疆30年。直至清代，清朝中央政府对西域的援助规模更大，种类更全。新中国建立后，党中央和国务院加大对新疆建设的支援。从1997年开始，北京、天津、上海等8个省市响应中央号召援疆工作，开启对口援疆工作。从2009年11月，国务院办公厅、央行、财政部、国家税务总局、国家发改委等国务院相关部委抽调人员展开对新疆的全方位调研，考察遍布新疆的15个地州市，深入到学校、机关、企业、街道社区等部门。新疆近些年易发、多发、持续的暴恐犯罪使新疆的发展和稳定平添了更多的挑战和苦难。新疆尤其是南疆地区社会经济发展滞后，区域发展不平衡。按照共同富裕的要求，组织和动员举国之力，支援和发展新疆。对口支援政策从应急逐步走向制度化，也是西部大开发新阶段模式和道路的新探索，为当下“一带一路”建设做好前期准备。汶川地震灾后重建的成功经验总结不仅具有系统性和科学性，而且对援疆工作提供了宝贵的借鉴意义。内地19省市援助范围包括新疆生产建设兵团的12个师和新疆12个地州、82个县市。援助方式也调整为稳定的结对关系。按照援助省市的经济发展实力与新疆受援区域的贫困程度分配援助对象。重点支援基层和南疆。新疆的治理难题和发展重点集中在基层、南疆、国家扶贫县、边境县和团场。因此，此次援助重点应该主要是基层、边境县、贫困县和农牧团场，深入到乡镇和农村[1]。

按照中央要求，这次对口援疆取得实效的关键是建立全方位援疆的有效机制。它要求支援资金之际，使优秀的干部、人才、技术、管理服务于新疆，输血和造血、硬件建设和软件建设相结合，形成全方位的经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆和企业援疆可持续发展的新局面。努力做好受援地当前发展与长远谋划的结合，受援地区与周边地区协调发展，政府指导与市场配置相一致，形成多渠道的资金筹措方式。建立健全援疆总体规划、工作机制及基础设施、公共服务、产业发展、城乡协调发展等各专项规划制定和完善。

（二）援疆的成效

新一轮对口援疆工作到2013年2月，共实施援助项目2378个，75%援疆资金用于民生建设。产业援疆成为此次对口援疆的新亮点，中央企业完成投资1782.6 亿元，自治区共引进2662个19省市经济合作项目，到位资金2580亿元，干部人才援疆项目1244个，引进8000多名干部人才，赴援疆省市挂职锻炼的区内干部4000多名[2]。由此，新疆与国家有关部委、援疆省市全方位、多层次的沟通、交流不断加深。

二、对口援疆工作的文化思考

新疆工作座谈会提出的对口援疆是前13年干部援疆的继续和发展，推动全国产业、基础设施、智力和项目援疆的新高潮。推进全国援疆是治疆的基本国策，目标是为了社会稳定与民族团结，经济目标是为了缩小差距，实现新疆跨越式发展和长治久安。国家30年援藏经验和支援汶川灾后恢复重建的模式为发达地区对口援疆工作积累了宝贵的经验，必然引起人们对发展模式和体制安排的深入思考。

（一）援助方和受援方的地位和角色定位

新疆发展的主人翁是新疆各族人民，对口援疆工作的关键是推动市场经济制度建立和完善，要使援助者身份从“布施者”向“合作者”转化，援疆勿忘启动民间和社会的力量，着力提高当地的公共服务能力，是新疆未来发展的长远大计。超越“援助”和“感恩”，援疆项目并非援助地方政绩，现代国家理应为所有国民提供大致相同水平的基础设施和社会服务，援助是政府应尽的责任。对口援疆特别警惕形成“援助依赖”，坚持社会发展应优先于经济发展，不能以破坏当地绿洲文化和生态环境为代价，防止盲目照搬内地发展模式和经验，援助模式还要与农牧民主体性的内部结构调整相适应，形成生计方式变革与提升农牧民自我发展能力的依存关系。国家援助阿富汗和非洲援助不可谓不尽力，援助规模之大、时间之长、范围之广，但这些国家的民众得到的实惠并不多。以至于有非洲女学者丹碧莎·莫友在《无用的援助》一书疾呼：“西方援助害了非洲”，英国一位经济学家也指出，援助非洲的“实质是‘征富国穷人的税，补贴穷国的富人的馊主意，最后害了非洲。”[3]这些沉痛的经验教训值得我们警醒。

（二）援助方的使命和责任

这次对口援疆不是单纯的经济援助，而是要增强新疆各族干部和群众的自我发展能力。目前，如何积极利用新一轮对口援疆的战略机遇，促使经济成本、心理成本和社会成本相统一，避免形成援助依赖心理，有效提升自我发展能力，对于缩小地区差距，促使新疆社会稳定和经济繁荣，给中国其他民族地区社会和谐和提升发展能力提升的成功实践提供有益的借鉴。这里要明确对口援疆到底要援助什么？除了援助金钱和财务的项目援疆、产业援疆，更重要的是现在正在深化的文化援疆和智力援疆。新疆不仅仅是经济贫困，更重要的是理念、思路、机制等文化落后，尤其是现代社会最基本的国家意识、公民意识对一些社会成员来说还未成为常识。他们不是不想发展，而是碍于目前的现状，发展的基础非常薄弱，根本找不到发展的正确途径。当然也不排除相当一部分群众等靠要思想的存在。援助的最终目的就是要教会受援地干部和群众科学的发展理念，逐步树立法治意识、平等意识、市场意识、竞争与合作意识、创新意识、发展意识，推动新疆社会组织和公民社会的构建，促进社会进步和公平正义的实现。

援疆工作的成效取得与每个援助者的政治信仰和综合素质分不开。目前援疆干部的援助期限一般在一年半到三年。援疆干部的援疆工作周期较短，成效难以巩固。在这样短的时间中，援疆干部多半时间在适应新疆的情况。根据目前的援疆实践，大多数援疆干部在所援助单位多担任副职。他们的决策权非常有限，由于新疆民族传统文化和所在区域的政治生态，援疆干部的先进管理经验很难有效发挥出来。援疆干部的“传、帮、带”力度有待深化，对受援地本地干部的培养深造的力度和广度有待加强，新疆本地干部人员的数量、质量还不能适应新疆各项事业的快速发展。由于不同的援疆者的专业背景、政治历练、个人素质不同，不断变换的援助者使援助方和受援方都在不断适应对方，基本上一直处于磨合期。绝大多数援疆干部励精图治、兢兢业业、甘于奉献，有的援疆干部连生命都奉献给了援疆事业。同时也应该看到，这些援疆干部离亲别友，千里迢迢援疆，要克服不少家庭、生活的诸多困难，来到新疆就是贡献。但这就不应该成为极少数援疆者在受援单位混日子、混职称，谋取政治和经济利益的挡箭牌，几乎每年来得晚、走得早。对一些高校、科研院所和基层单位来说，一些不敬业的援疆干部反而败坏了援疆干部的声誉，致使一些人认为援疆是一种变相的掠夺，反而加重了一些人的“相对剥夺感”。所以，在保证援疆干部优厚的政治和经济待遇，吸引更多有志者援疆，但同时也应该建立健全科学有效地监督、奖惩机制，巩固援疆成效和援疆事业的圆满完成。

（三）对口援疆的本质属性和文化职责

传承与创新是对口援疆的文化责任范畴，引领与示范是对口援疆的文化责任定位，坚守与自觉是对口援疆的文化责任担当。这里的文化责任其实就是文化担当，主要包括：一是信仰援助，援助方帮助受援方树立一种开拓创新、奋发有为的发展理念和理想，不会因为物欲横流的财富诱惑而动摇；二是思想援助。就是教会受援方理性的看待内地发达地区与新疆的发展差距及其引起的恐慌，相信通过党和国家的鼎力相助，新疆未来的发展将是美好的，明确维护民族团结和社会稳定的极其重要性；三是道德援助。在社会主义市场经济条件还不太健全之际，当人的道德出现滑坡时，新旧体制的转轨引起的道德规范和道德原则与道德实践的不相符合，有利于人们模范地遵守良好的社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德，从而达到社会的和谐和安宁；四是价值观念援助。就是援助方通过自己的发展历程引导受援方，树立正确的符合社会需要的价值观念，引导人们的意识和行为顺应构建依法治国，构建平等意识、法制意识、公民意识、竞争意识、发展意识和创新意识。

（四）援疆项目的理性思考

一是对口援助的相关法律制度有待完善。目前的对口支援法律制度的协调性较差，项目实施中随意性和不确定性、援助项目实施效果无法保证等缺陷比较明显。对口支援的资金和物资的数量呈现不确定性和随意性，缺乏规则和程序，与援助方的经济实力和主要领导的援助意愿密切相关。尚未形成援助资金、物资筹集制度和政府间财政横向转移支付制度，也缺乏满足新疆实际需求的稳定的干部和人才选拔机制；二是对口支援的实施、管理和激励机制有待创新。有些项目的前期开发程序不规范，或项目实施中夭折，这些项目建成后便交给受援方政府部门管理，缺乏后续管理和经营。从而挫伤了双方的积极性。政府对口支援的制度安排和激励机制还不到位，影响援助方参与对口支援的积极性；三是切实有效的评估机制和跟踪管理机制缺乏。对口支援中政策评估机制缺失，现行的对口支援政策监督的广度和深度不够，缺乏绩效监督，导致援助资金利用效率不高。援助方鼎力相助促成的大批援疆项目，对援助项目的后期维护缺失。援助项目呈现出长期项目投资协作较少、短期项目较多的特色，这些项目拉动地方就业和致富的能力还有待提升；四是对口援助中的政府角色定位有误。政府主导下的很多项目资源配置效率低下，政府的引导作用发挥不好，政府“越位”和“缺位”现象比较严重，援助政策实施过程中市场与政府的关系不明确，影响了各自功能的充分发挥。受援方选择援助项目时比较“短视”，存在盲目争取资金、无偿支援及单纯追求项目数量的“面子”工程问题[4]。同时，在援疆项目的实施过程中要兼顾国家、企业和受援方个人的利益，这些收益不能仅仅是通过现金可兑换的，可以通过股份等不同形式在不同层次的人群中体现。如果涉及到一些大的基础设施项目的移民搬迁，更需要用资本市场的力量去解决，现金补偿对移民只是短期解决问题，还要从长期的股票收益等不能变卖的形式进行补偿。援助企业不仅仅是建设者，更应该是实现共赢的利益攸关方和长期的合作者，务必塑造积极的精细化的援助形象[5]。

三、增强对口援疆工作文化担当的对策建议

（一）明确对口援疆政策旨在实现“依法治疆、团结稳疆、长期建疆”战略目标，为切实实施援疆政策提供制度保障

新疆的绿洲经济形态和传统的政治文化生态决定了在实施对口援疆政策中必须强力发挥政府的核心指导作用，并通过政府行政力量调控市场失灵而形成的区域发展失衡问题。而国际上通行的成功的区域协调政策是运用法律、经济、行政等手段强力推行和保障其顺利实施。我国对口援疆工作中需要建立健全完备的法制制度，并运用经济和行政手段充分使用好扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等政策工具，由于政策定位不明确和实施中的偏差，中央投入资金的预期效果不佳。加之我国对口援疆的行政、法律和经济体制机制运行不畅，未能设立援疆发展基金和相关制度保障，项目报批、科学合理决策和后期监督制度不完善。建立健全一套规范行政、法律和经济的政策工具和调控措施，为对口援疆政策的健康实施提供制度保障。

（二）健全自治区与援助省市的制度和机制，总体规划和统筹援疆工作及援疆项目的落实和后期管理，确保援助与合作的长期化

由于对口援疆的援助方和受援方都是省级机构，目前是相应中央号召，对口援疆的政治色彩远大于法律色彩。新疆与各支援省市未能建立长效和固定的组织机构设置，工作衔接基本采取遇事协商的机制。对口援疆省市组建了主要领导同志担任组长的对口援疆工作领导小组、前方指挥部和后方协调机构，责任落实很明确。但受援地组织机构不健全，缺乏专职管理和沟通人员，很难及时有效协调援疆工作中的问题，甚至存在推诿扯皮现象。受援方有些负责援疆的机构级别较低，很难与正厅级的对口支援前方指挥部进行衔接协调，客观上影响到援疆工作的效率和效益。目前实施的结对援助关系，不同援助方在规划编制、项目实施、项目管理等并没有整体统筹和协调，特别是产业援疆中存在一些重大项目的重复建设、地区产业同构化倾向比较严重，造成资源浪费和生态破坏。目前受援方与受援县市几乎全都采取“县县建园区、县县有园区”的发展路径。但在新疆南疆区域工业基础薄弱，基础配套和市场开拓能力非常有限，导致园区的整体发展水平不高，产业的集聚能力不强，工业园区停摆现象比较严重。因此，需要自治区全面统筹协调，明确发展方向、产业布局等与各支援省市的规划、援助项目进行有效衔接。在对今后援助过程中确保援助方和受援方形成责任共同体、利益共同体和命运共同体，形成长期援助、合作共赢的长效机制。

（三）及早设立对口援助专项基金，狠抓基层和民生，为对口援疆政策提供重要的财力保障

对口援疆必须建立健全稳定的对口援助专项，成为新疆实现区域协调发展的重要保障，也是国际实现协调发展、共同发展的重要经验。对口援疆政策的实施成效显著，但目前所做的都是容易见效的宏观的改善基础设施的工程，后续逐渐进入更为精细化的微观层面。这更需要从国家层面尽快设立援疆专项基金，并以法律形式加以固定。援疆专项基金理应包括由国务院按照税收比例提取的国家层面援助新疆的基金和对口援疆省市区、中央企业单位设立的专项基金。前者以转移支付给新疆，后者专用于受援地区民生和基础设施建设项目。同时还应该设立生态补偿基金。新疆油气资源相当丰富，开发这些资源对生态环境的破坏较大，但生态环境极其脆弱，自我修复能力极弱。新疆生态环境状况关系到新疆甚至全国的可持续发展。要建设美丽新疆，树立“环保优先、生态立区”理念。新疆超载过牧，退化沙化等生态问题日趋加重，使牧民、牧区和牧业发展与增收的空间受到进一步挤压。需要转变发展方式、调整产业结构、改善教育培训、公共福利和基础设施建设等现实问题和困境。对口援疆省市设立的专项基金服务于受援地的发展。建议由国家和对口援疆省市共同出资设立生态补偿基金，旨在保护新疆的生态环境和补偿生态移民。生态补偿基金专用于河流、草原、山区的生态恢复、沙漠治理及新疆生态建设和环境保护等项目。

（四）必须制定科学严格的对口援疆政策实施与管理监督的制度保障体系

科学的基金管理包括：明确的区域发展目标、各司其职的区域基金管理机构、精细化的组织管理制度以及规范的监督管理体系。发达国家大多设立专门区域基金管理机构，为科学有效使用该基金提供重要组织保障，并负责受援地的区域发展问题。我国对口援疆的法律法规、政策措施、管理机构、体制机制等有待完善，职责职能需要规范。各对口援疆省市和国务院各部委沿用各自的监督管理措施，各自为政的监督管理体制机制很难确保援助实效。对口援疆工作的持续推进，制度建设亟待跟进。因此，必须建立健全对口援疆的制度建设和理顺体制机制，确保对口援疆事业顺利推进。坚持国家和地方立法相结合，建立健全对口援疆政策管理机构，创新干部援疆、人才援疆、科技援疆、教育援疆、文化援疆和产业援疆政策，规范援疆干部的奖惩机制和措施及援疆工作的监督、绩效评估制度，规范援助方和受援方的职责范围及其法律依据。提升对口援疆政策的科学性、系统性、稳定性和权威性，增强对口援疆政策的实施绩效。广东省在对口援助喀什，并通过媒体和社会力量监督援助效果的成功经验值得其他对口援疆省市学习和推广。但全疆或国家层面建立健全监督与评价体制机制和制度措施需要进一步健全和完善。

（五）坚持新疆的区情、社情和民情，因地制宜地推进对口援疆政策，并确保援助成效

对口援疆对于实现新疆社会稳定和长治久安具有重要的战略意义。对口援疆工作中制度建设和创新是关键。新疆是多民族、多宗教、多文化的边疆地区和欠发达地区，存在区域发展不平衡，发展能力低、发展愿望强烈等现实问题。新疆的历史发展一再证明，对口援疆既是确保新疆持续发展的传统做法，也是提升新疆内生发展能力的重要举措。当前和今后的对口援疆政策，需要结合国家和新疆及其对口援疆省市的具体情况，切实制定与新疆相关受援地区相适应的对口援助政策，并努力探讨科学的基金运作与管理监督模式及相关方式、观念、理念等。既要最大限度地调动政府资源，又要充分利用市场和社会的力量，共同参与到对口援疆的伟大征程中来。国家政策性银行必须提升对新疆的财力支持，才能突破新疆发展的资金“瓶颈”。设立专门基金来支持新疆发展，还应当充分发挥国家政策性银行的重要作用，发动各方面力量，制定科学的发展战略，坚持立足基层和农村社区，创新对口援疆的体制机制，努力实现新疆的地方治理体系和治理能力现代化，顺利完成援疆使命。

参考文献：

〔1〕中央部署治疆援疆新战略：推进新疆跨越式发展和长治久安[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-05/06/c_1274316.htm，2010-05-06（新华网）.

〔2〕成立新.把对口援疆置于国家大局中持续推进[N].新疆日报（汉），2013-02-22（001）.

〔3〕曹长青.国际援助“害”了非洲[EB/OL].http：//www.21ccom.net/articles/qqsw/qyyj/article_201 001202116.html，2014-05-04（共识网）.

〔4〕中央启动最大规模对口援疆：明年资金可能超百亿[EB/OL].http：//stock.gucheng.com/201005/146457.shtml，2010-05-04（股城网）.

〔5〕高美.投资·援助：日本在缅甸的精耕细作[EB/OL].http：//www.21ccom.net/html/2016/qqgc_0 122/1091.html，2016-01-22（共识网）.

（责任编辑 姜黎梅）