人大立法还是常委会立法？

阿计

随着阳春三月的临近，即将进入一年一度的“全国两会季”。根据预定日程，十二届全国人大四次会议将十2016年3月5日正式拉开帷幕，此次全国人代会的一项重要议程是审议慈善法草案。这是继去年全国人代会审议、通过立法法修正案后，全国人大连续两年行使立法权。而此前已经召开的省级地方人代会也不时传出立法消息，比如1月30日闭幕的广东省十二届人大四次会议，就通过了广东省地方立法条例修正案。相对于全国和地方人大常委会频繁立法，人民代表大会的立法职能由沉寂渐趋活跃，是一个非常鲜明的改革信号。

这一变化潜藏的追问是：究竟哪些立法权应当由人大行使？哪些立法权可以由人大常委会行使？在制度设计层面，人大立法权限的内部划分究竟存在哪些缺陷？在立法实践层面，人大及其常委会各自的立法权行使又存在哪些问题？

对于这些追问的深入思考以及寻求破解之道，已是当下法冶建设和政治体制改革不可回避的重大课题。

从集权到分权

在现代国家，立法权是国家权力谱系中最重要的权力。立法权行使的首要前提是合理配置立法权限，通俗而言就是，哪些国家机关有权创制、修改、废止哪些种类的法律。其中，国家立法权又是整个立法体制的核心。

在相当长的历史时期内，我国实行的是中央高度集权的立法体制。根据1954年宪法的规定，“全国人大是行使国家立法权的唯一机关”，全国人大常委会（以下简称“常委会”）只能“解释法律”，除了民族自治地方可以制定自治条例和单行条例外，其他地方权力机关和国家行政机关均不享有立法权。由于全国人代会每年只开一次，且会期短暂，难以满足国家发展的立法需求，1955年，全国人大通过决议，授权常委会适时制定部分性质的法律，即单行法规。1959年，全国人大再次通过决议，授权常委会在全国人大闭会期间适时修改法律。通过这两次授权，全国人大常委会获得了部分立法权。不过，由于政治风暴的冲击，全国人大及其常委会在国家政治生活中作用甚微，立法活动几乎陷于停滞，两者之间也就谈不上立法权限的冲突问题。

改革开放后，重建法制成为国家政治走向正轨的关键所在，这就需要重新设计立法制度。1979年出台的地方组织法，首次赋予地方国家权力机关以立法权，拉开了中央与地方分享立法权的序幕。1982年颁布的新宪法，正式确立了统一、分层级、多种类的立法体制，包括：全国人大及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，省级人大及其常委会有权制定地方性法规（此后地方立法权主体又有所扩大）等等，基本构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关的立法权限体系。在国家立法权层面，宪法除了明确由全国人大及其常委会共同行使外，还对两者的立法权限作了原则划分。其中，全国人大拥有的立法权主要包括：修改宪法；制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，等等。常委会的立法权主要包括：解释宪法；制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触，等等。

1982年宪法确立的立法体制，开启了一个崭新的立法时代，立法事业就此进入快车道。不过，由于宪法未对法律、行政法规、地方性法规等的立法边界作出清晰划分，在立法实践中也出现了越权立法、重复立法、立法冲突等诸多弊端。在此背景下，2000年出台的立法法的重要目标和最大难题，就是如何弥补宪法规定的不足，设法厘清不同立法主体的立法权限。除了进一步细化行政法规、地方性法规等的立法范围、权限标准外，立法法的最大亮点，莫过于划定了中央专属立法十大事项，明确只能由全国人大及其常委会制定法律，包括：其一，国家主权的事项；其二，各级人大、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；其三，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；其四，犯罪和刑罚；其五，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；其六，对非国有财产的征收、征用；其七，民事基本制度；其八，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；其九，诉讼和仲裁制度；其十，必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。2015年3月立法法修改后，为了落实“税收法定”原则，又将“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”列为中央专属立法事项。

中央专属立法权的确立，有利于划清法律、行政法规、地方性法规等之间的界限，进一步明确了纵向的中央与地方之间、横向的人大与政府之间的立法权限，堪称立法法的头等贡献。不过，对于全国人大及其常委会的立法权限划分，立法法只是沿袭了宪法的原则规定。同时，由于立法法将中央专属立法事项列为全国人大及其常委会共有的立法范围，而未区分两者具体的立法事项，因而国家立法机关内部立法权限模糊不清的问题，并没有得到解决。虚置与膨胀

自1982年宪法正式赋予全国人大常委会以国家立法权后，常委会便担当起了繁重的立法任务。多年来，除了宪法、基本法及少数重要法律由全国人大制定外，余下的法律均由常委会制定。同时，常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的一些法律也作了不少和不小的补充和修改。但由于全国人大及其常委会各自的立法权限划分不够清晰，在立法实践中带来的一个直接后果是，全国人大的立法数量日益萎缩，而常委会的立法数量却不断飙升。

据统计，1979年至2009年的三个十年中，全国人大立法占全部立法的比例，在第一个十年为33%，第二个十年下降至13%，第三个十年已骤减至4.2%。

更为详尽的比较是，1978年2月至2003年2月，五届至九届全国人大及其常委会的立法数量（包含法律、法律解释和有关法律问题的决定。法律包括宪法修正案、新制定的和修改的法律，同一件法律每修改一次均分别计算）共计441件。其中，五届期间分别为2l件和39件，六届期间分别为16件和47件，七届期间分别为25件和62件，八届期间分别为22件和96件，九届期间分别为4件和109件。从数量比值看，五届期间，全国人大常委会立法还只是全国人大立法的1.86倍；八届期间，已上升到4.36倍；到了九届期间，更是一跃至27.25倍，两者一增一减明显呈加速之势。

此后，这一立法趋势进一步延续至今。自2003年3月十届全国人大及其常委会成立后，截至2015年12月召开的十二届全国人大常委会第十八次会议，十届至十二届全国人大仅仅制定、修改了7件法律，而同期常委会制定、修改的法律却多达170件，其中还不包括常委会通过的数量可观的法律解释和有关法律问题的决定。

这些事实表明，常委会已成为法律的主要制定者和修改者。诸多学者认为，常委会的立法权已不是“适当扩大”，而是“相当膨胀”。相较之下，全国人大立法的衰减趋势，正如全国人大常委会法工委原副主任、中国法学会立法学研究会会长张春生所言：“这就虚置了人民代表大会的立法权”，不少学者更是称之为全国人大的立法权“大权旁落”。全国人大及其常委会行使立法权的失衡状态，不仅与两者的宪法地位不相称，也削弱了全国人大立法权的权威性以及对立法全局的主导和调控。

在地方立法层面，问题更为突出。对于地方人大及其常委会之间的立法权限，立法法仅仅作了原则划分，即“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。由于未对何为“特别重大事项”作出明确定义，在现实的立法实践中，绝大多数地方性法规都由地方人大常委会制定，由地方人大制定的为数寥寥。以湖南省为例，截至2013年11月，湖南省有效的249件地方性法规中，只有4件是省人大制定的，仅占1.6%。而在有些地区，省级人大甚至已经十多年没有立法。

立法权的错位

国家立法机关内部立法权限划分不清，不仅造成国家立法权行使的失衡状态，也在一定程度上引发了立法实践的无序和}昆乱。

依照宪法和立法法对全国人大及其常委会立法权限的原则划分，前者制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，后者制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。不过，由于没有以列举方式穷尽应当由全国人大立法的事项，亦未对“基本法律”等关键概念作出清晰定义，因而如何区分“基本法律”与非基本法律，界线并不分明。除了“刑事、民事、国家机构的基本法律”相对明确外，“其他的基本法律”亦难以界定。至于常委会有权制定和修改的“其他法律”，更是无从确定其具体范围。法学界的普遍共识是，权限分解的模糊，必然导致错位行使立法权的现象，引发越权立法、交叉立法、立法冲突等弊端。

所谓越权立法，是指常委会超越职权，制定了本应由全国人大制定的法律。比如，1981年出台的惩治军人违反职责罪暂行条例、解放军选举全国人大和地方人大代表的办法，1982年出台的民事诉讼法（试行），分别属于刑事、国家机构、民事的基本法律，本应由全国人大制定，却由常委会制定。再比如，1979年出台的逮捕拘留条例，1986年出台的治安管理处罚条例，1989年出台的集会游行示威法，均是涉及宪法保护的公民基本权利和自由的重要法律，最优选择显然是由全国人大立法，但也是由常委会立法。而2005年治安管理处罚条例上升为治安管理处罚法时，依然延续了常委会立法的模式。另一方面，一些相对次要的法律，比如1981年出台的经济合同法，纯系调整经济关系的技术性法律，本来完全可以由常委会制定，却由全国人大承担了立法任务。

与此同时，一些性质和重要性类似的法律，有的由全国人大制定，有的却由常委会制定，出现了立法主体标准不统一的混乱现象。颇为典型的是，1987年村民委员会组织法草案提交全国人大审议后，因争议激烈，全国人大原则通过了该草案，并授权常委会进一步研究修改。虽然在特殊的历史背景下，最后由常委会以“试行法”的名义通过了该法，但毕竟经过了全国人大的审议程序。而1989年出台的城市居民委员会组织法，尽管与村委会组织法同属规范基层群众自治制度的基本法律，却由常委会直接制定。

同样的事例还有，在企业制度立法方面，1988年出台的全民所有制企业法和1986年出台的企业破产法（试行）性质相似，却分别由全国人大和常委会制定。相较而言，后者因强烈冲击传统体制、波及众多职工切身利益而引发巨大分歧，立法难度远甚前者，似乎更应由最高层次的立法机关行使立法权，由代表更广泛民意的全国人大制定。不仅如此，2006年企业破产法由“试行法”升级为“正式法”时，也依然由常委会制定。再比如，在劳工制度立法方面，1992年出台的工会法和1994年出台的劳动法均属保护劳工权益的重要法律，后者的适用性和重要性甚至还超过前者，但前者由全国人大立法，后者却由常委会立法。还有，在行政制度立法方面，1996年出台的行政处罚法由全国人大制定，1994年出台的国家赔偿法、1999年出台的行政复议法、2003年出台的行政许可法、2011年出台的行政强制法与行政处罚法相似，都是规范行政权力的重要法律，却由常委会制定。

更说明问题的是民事立法状况。1980年出台的新婚姻法、1985年出台的继承法、1986年出台的民法通则和1999年出台的合同法均由全国人大制定，1991年出台的收养法却由常委会制定，就这5件法律的性质而言，其实都属于规范民事基本制度的重要法律。此后，这种错位立法现象并未得到改变。2002年，民法典草案曾提交九届全国人大常委会审议，该草案除了收编了婚姻法、继承法、收养法、合同法外，还明确将物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等列为民法典的分编内容。从理论层面而言，意味着这些法律均是民事基本法律，应当由最高立法机关制定。但除了2007年出台的物权法由全国人大立法外，2009年出台的侵权责任法和2010年出台的涉外民事关系法律适用法，均是常委会立法。

修法权的失控

因国家立法权内部权限不清所引发的越权立法等现象，不仅涉及法律的制定，也困扰着法律的修改。

有统计显示，1979年至2011年年底，全国人大制定的42件法律中，有20件进行了修改，累计修改了44次。其中，全国人大修改过5件，累计修改7次，仅占全部修改次数的15.9%。而常委会修改过18件，累计修改37次，占全部修改次数的84.1%。这表明对全国人大制定的基本法律，常委会成了主要的修改者。尤其是自上世纪90年代以来，随着改革的不断深化，频繁修法成为常态，常委会主控基本法律修改权的趋势也愈加明显。

与之相伴的是修法主体的不相统一。典型者如1979年由全国人大制定的选举法，迄今为止已进行了6次修改，其中，1982年首次修改由全国人大自行完成，之后1986年、1995年、2004年的三次修改均由常委会完成，2010年的第五次修改再次由全国人大承担，而2015年的第六次修改又出自常委会之手。

由此带来的一个疑问是，对于全国人大制定的法律，究竟何种情况下应当由其自行修改？何种情况下可以由常委会修改？对此，宪法和立法法的相关规定是，全国人大常委会在全国人大闭会期间，可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。然而，由于“部分”“基本原则”等含义过于抽象概括，事实上很难防止修法权的失控。

在现实立法实践中，常委会对一些全国人大立法的修改，显然已突破了“部分”的范畴。比如，1986年、1995年和2004年，常委会三次大规模修改选举法和地方组织法后，两法的条文几乎全部发生了变动。再比如，1979年全国人大颁布刑法后，截至1997年，常委会以“修改决定”“补充决定”等形式，先后出台了24件单行刑法，并在一些民事、经济、行政法律中增设了约130条刑事责任条款。经过这些修法行为，1979年刑法所规定的151个罪名，扩大到了230个左右。1997年全国人大对刑法进行全面修订后，迄今为止常委会又出台了九个刑法修正案，其中，前八个修正案累计修改了111个条文，而2015年8月出台的第九个修正案，更是多达52条，内容涉及减少适用死刑罪名、重构反腐刑事制度、取消嫖宿幼女罪等诸多重大变革。

与同一法律多次修法的累积效应相比，更能说明问题的是一些法律单次修改的力度。典型的两个案例是，2001年，常委会对全国人大1984年制定的民族区域自治法进行了修改，该法原有67个条文，此次修法修改了29个条文、增加了12个条文、删除了两个条文，共计有43个条文发生变动，已占原条文数的64.18%。同一年，常委会对全国人大1980年制定的婚姻法也进行了修改，该法原有37个条文，此次修法修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文，共计有39个条文发生变动，其比重甚至已达原条文数的105.41%。从修法内容而言，此次婚姻法修改涉及惩处重婚、反家暴、离婚、夫妻财产制等七大基本制度的变革。这种伤筋动骨式的修改，正如一些学者所言，很难归人“部分修改和补充”之列，而是应当定性为法律的重新制定。

另一方面，常委会对一些全国人大立法的修改，存在“与法律的基本原则相抵触”的问题。仍以常委会2001年对民族区域自治法的修改为例，此次修法就变更了许多基本制度，其中最重大的修改是将民族区域自治制度的定位，由旧法的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。不少学者认为，确立国家的基本政治制度，当属宪法职能，牵扯到法律的基本原则，理应由全国人大修法，常委会取而代之，难免越权之嫌。

诸多事实证明，无论是法律的制定还是修改，国家立法权在具体行使过程中出现的越权立法等现象，已构成了影响法治质量的一大瓶颈，急需从立法制度等层面寻求有效的解决之道。