20国集团需要聚焦共同发展与合作治理

刘友法

一、20国集团历次峰会回顾

20国集团自2008年11月启动以来，已先后举行了10次峰会，在国际危机治理、世界经济复苏、经济可持续增长、经济增长方式转变、国际金融体系改革和全球治理机制创新等领域均承担了重要责任。其间，中国在上述领域均提出了积极的主张，推出了积极的倡议，并推动历次峰会取得成果，彰显了大国担当，树立了负责任大国的形象。

2008年11月，20国集团领导人在美国首都华盛顿举行了首次峰会，就金融危机管控达成了广泛共识，确定携手防止危机蔓延、协调全球经济复苏政策举措，探讨加强国际金融领域监管规范和推进国际经济治理体系改革等问题。2009年4月，20国领导人在英国伦敦峰会上确定携手推进全球经济复苏，并就增资IMF、恢复放贷、加强金融监管、反对保护主义和帮助发展中国家等议题达成共识。2009年9月，在美国匹兹堡举行的第三次峰会主要讨论了如何推动世界经济复苏、转变经济增长方式、国际金融体系改革和发展问题等议题。2010年6月，20国集团加拿大多伦多峰会主要讨论了经济可持续与平衡增长、金融部门改革、改革国际金融机构和促进全球贸易增长等议题。2010年11月，第5次峰会在韩国首尔召开，主要议题涉及汇率、全球金融安全网、国际金融机构改革和发展等。2011年11月，在法国戛纳峰会上，欧债危机、世界经济复苏与增长、国际货币体系改革、国际金融监管、调抑国际市场原材料价格波动、发展问题和全球治理等问题成为主题。2012年6月，墨西哥洛斯卡沃斯成为第七次峰会的所在地，与会各国领导人探讨了世界经济形势、国际金融体系监管、发展问题、贸易问题和就业等问题。2013年9月，20国集团在俄罗斯圣彼得堡举行了第八次峰会，会议集中就世界经济增长和金融稳定、就业和投资、可持续发展和国际贸易等问题进行了磋商。2014年11月，澳大利亚成为峰会东道主，各国领导人汇聚布里斯班，讨论了“经济增长、促进就业、经济复苏、贸易合作和能源开发”等重大事宜。2015年11月，土耳其安塔利亚峰会主要聚焦了“世界经济形势、包容性增长、国际金融货币体系改革、贸易、能源、发展、反腐败”等议题。

二、20国集团面临的挑战

后金融危机时期，20集团既要在危机预警和危机管理领域有所作为，又要在经济发展和全球治理机制建设上有所创新，历史使命重大，面临的挑战众多。

（一）世界经济正面临下行通道压力。国际金融危机爆发已经8年，但本轮世界经济增长依旧脆弱。传统增长模式动力减弱，新的增长引擎缺乏动力。今年以来发达经济体普遍呈现低速增长态势；新兴国家经济普遍面临下行压力，国际市场大宗商品价格下挫，资源禀赋充裕国家普遍面临经济增长“悬崖”；全球贸易增长继续低于全球经济增长；IMF《世界经济展望》报告表明，国际投资正呈现向发达国家回流的态势。上述因素综合作用，导致世界经济增长充满不确定因素，导致国际社会对发展前景的焦虑弥漫。

（二）全球贸易增长形势令人担忧。贸易保护主义抬头和国际贸易发展失速，正成为国际社会面临的两大挑战。据世界银行统计，2008年以来，美国、巴西、阿根廷、印度、俄罗斯、法国、英国、德国和意大利等先后推出的保护主义措施有78项，其中47项已付诸实施。据世界贸易组织统计，2015年世界经济实际增长3.1%，但全球贸易仅增长2.8%。分析表明，在过去50年里，只有5年全球贸易增长慢于全球经济增速，且随后都发生了经济衰退。受国内经济不景气驱使，发达国家纷纷通过货币贬值促进对外出口，进而通过新的规制限制进口。据世界银行年度报告，全球大宗商品价格低迷以及地缘政治局势紧张，正成为许多国家经济下行的主要诱因。目前，沙特阿拉伯、卡塔尔、科威特、阿联酋等已成为“脆弱5国”，委内瑞拉、尼日利亚、利比亚、伊拉克、阿尔及利亚等国已陷入了经济发展和财政困境。在新兴经济体中，中欧和东欧国家对外贸易表现差强人意。

（三）国际资本主要流向发达国家。国际资本是世界经济的血液。2015年，全球跨国直接投资（FDI）流量出现了强劲反弹。据联合国贸发会议统计，全球FDI逆势增长36%，约为17，000亿美元，为金融危机以来最高水平。然而，上述资本主要集中在发达国家，且主要集中在并购领域，主要致力于大型跨国公司全球市场布局。统计表明，在上述跨国并购驱动的FDI中，流入发达国家的总量达到9，360亿美元，而流入发展中国家的只有7，410亿美元。与此同时，全球范围“绿地投资”停滞不前。有鉴于此，上述FDI增长既没有有效转化为全球生产能力扩张，也未能有效拉动国际贸易增长。受油价下跌影响，跨国公司纷纷收缩对石油勘探领域的投资；受母国公司所在国家经济形势驱使，一些跨国公司正从发展中国家抽调资金“回巢补血”；受累于全球经济复苏缓慢、国际市场需求疲软、金融市场频繁动荡，一些主要新兴国家经济增长减速。有专家预测，上述因素综合作用，2016年全球FDI流动可能步国际贸易后尘，进而失去对世界经济的牵引作用。

（四）各国宏观政策正相互“踩脚”。时下，20国集团成员经济周期和发展阶段不同，经济政策取向不同，进而导致与会领导人在宏观经济调控领域出现明显分歧。据IMF统计，2015年发达经济体政府负债率平均高达104.8%，新兴经济体和发展中国家政府负债率平均为45.1%，导致南北成员国财政政策南辕北辙；全球经济增长低速运行，多数成员国劳动生产率止步不前，迫切需要加大政策支持以促进经济增长。然而，受财力制约，相关政策操作空间有限；美联储是否在近期加息尚举棋不定，欧洲中央银行和日本中央银行则纷纷继续负利率政策，导致量化宽松泡沫四起。受预期利益驱使，上述量化宽松政策释放出来的大量资金并未進入当地实体经济，而是通过国际金融链涌入发展中国家股市、房地产市场、商品市场，推高了那里的金融资产价格，吹大了那里的金融泡沫。发达国家纷纷通过货币贬值刺激出口，进而增加了发展中国家对外国际贸易的困难①。为摆脱赤字和公共债务压力，欧盟国家纷纷实施财政“退出战略”。然而，想要解决就业等社会问题，各成员国政府需要继续保持货币宽松政策，促进经济增长，但依据欧盟章程，为实现财政政策可持续，各国政府又必须大力削减赤字。上述政策目标显然不能两全。与此同时，新兴国家受国际市场波动或大宗商品价格低迷等因素制约，经济增长普遍缺乏后劲。

（五）中国经济增长速度将成为焦点。20国集团峰会主席国“接力棒”传到了中国手中，给我国影响和推动世界经济发展和国际治理机制改革提供了历史性机遇。无论是稳定全球经济、寻找新的增长引擎，还是建立和完善全球经济金融治理机制、制定合作治理规则，我国均可望提出相应的倡议，协调设置议题，为20集团重新聚焦合作发展、推动世界经济可持续发展提供中国智慧②。然而，近年来中国经济形势走势始终牵动国际社会神经。美欧日等发达国家已纷纷发话，指出中国需求放缓可能会削弱全球市场信心和许多国家的增长前景。鉴此，在杭州峰会上，我们如何讲好中国经济增长的故事，如何避免被发达国家“忽悠”，成为需要绸缪的重要议题。

（六）全球治理机制改革举步维艰。20国集团在经济和金融危机治理领域曾展现过历史辉煌，有效制止了金融危机蔓延，进而携手推动世界经济复苏领域，并形成了“同舟共济”精神。然而，后金融危机时期，上述精神正面临考验。8国集团借口乌克兰危机“撇开”俄罗斯，进而将领导人峰会的议题拓展到地缘政治与安全领域，因而成为干涉他国内政的政治工具。时下，20国集团的职责范围已由危机管理、经济发展拓展到治理机制改革与创新等领域。然而，无论是合作发展，还是合作治理领域，20国集团凝聚共识的难度都在增大，在相关政策渐行渐远。先前数次峰会达成的关于世界银行和IMF改革决定由于美国国内政治因素，相关举措尚待具体落实，进而拖延了进一步改革的进程。进而言之，发达国家在经济走出危机阴影之后，正甩开广大发展中国家，商签TPP和TTIP等“下一代”贸易和投资协定，上述进程不仅将加深南北贸易鸿沟，而且将扩大南北发展“鸿沟”，进而对世界经济发展与全球治理产生重大影响。

三、20国集团峰会议程设置的思考

综上所述，20国集团正处于十字路口，杭州峰会需要推动与会领导人调整发展和治理思路，就合作发展与合作治理达成新的共识，推动建立新的机制。鉴于此，我国应利用主席国有利地位，加强议题设计，在危机治理经验总结、合作发展、合作治理等领域提出新的主张，倡导新的议程，提出具体问题的解决方案，着力谋划实现“两个一百年”发展目标所需国际发展空间，着力维护和促进正当权益。

（一）提出合作发展倡议，携手推动世界经济走出困境。呼吁利用本次峰会讲好中国经济增长故事，既要讲足成就，也要讲透困难，防止跌入发达国家设置的“增长陷阱”；强调20国集团推动世界经济发展的集体责任，指出发达经济体不应当推卸拉动世界经济增长的历史责任；重申“同舟共济”对合作发展与合作治理的重要性，强调“共同发展”才是推动世界经济走出困境的正确途径，而不是相互推诿责任，相互指责；推动20国集团各方在数字经济、可持续发展、可再生能源等领域制订具体行动计划，以期将发展共识转化为合作发展的政策举措；呼吁并推动与会领导人承诺落实2015年9月联合国发展峰会核准的2030年可持续发展议程，为广大发展中国家消除贫困、实现可持续发展提供市场、技术和资金支持。

（二）提出宏观政策协调倡议，推动世界经济可持续增长。呼吁与会领导人就宏观政策协调达成一致，携手实施“亲增长”税收政策和公共支出政策，促进经济稳定增长，稳定国际金融市场，释放常规经济增长动力；呼吁设立20国集团宏观经济政策对话与合作研究机制，增强成员国政策沟通，避免宏观调控相互“踩脚”；呼吁提出创新增长倡议，推动与会各国就加快结构性改革、创新增长方式达成一致，并指定工作小组制订行动计划；呼吁提出“南北绿色发展议程”，挖掘新的增长动力，为世界经济发展指引方向，占领包容性增长道义高地；凝聚“金砖国家”合力，携手其他新兴国家提出共同倡议，发出集体声音，防止我国在杭州峰会上成为焦点。

（三）提出包容性贸易倡议，呼吁防止新的贸易鸿沟。呼吁杭州峰会就包容性贸易达成一致，探讨重振全球贸易、提升高质量投资和推动创新的措施，使之成为新的增长動力；呼吁峰会发表宣言，提供“贸易扶贫”倡议，支持广大发展中国家拓展贸易，加快发展；呼吁杭州峰会发表宣言，承诺为发展中国家扩大外贸出口提供政策和市场准入支持，促进南北贸易均衡增长；呼吁发达国家在制定和实施“下一代”贸易规则之际，充分考虑发展中国家的正当权益和适应能力。

（四）提出金融合作倡议，为合作发展提供动力。呼吁利用杭州峰会介绍“一带一路”倡议对合作发展的地位和作用，介绍亚投行和丝路基金的金融合作规划，表明中国推进和平发展的诚意；建议在IMF“特别提款权”项下增设国际金融危机或经济危机互助篮子，以期为各成员国应对未来金融或经济危机提供有效手段。

（五）提出合作治理倡议，为合作发展建章立制。呼吁杭州峰会就新一轮全球治理机制改革和创新达成共识，并授权工作小组制订行动方案；提出建立“经济与金融预警机制”的倡议，携手监控国际资本流动，及时提出预警；提出建立危机治理和救助机制倡议，为国际社会应对危机提供机制和经济资金支撑；提出全球治理智慧合作机制和人才培训机制，为发展中国家参与全球治理培养人才，提供理论和政策咨询服务。

「注释」

①《当前世界经济贸易总体形势分析》，《财经网》，2016年5月13日。

②《20国集团杭州峰会聚焦中国引领力量》，《新华网》，2016年5月27日。