制度创新 简政放权

唐维凯

我国是一个幅员辽阔、人口众多的农业大国。中国的《种子法》，关系到国家的种子安全、种业发展，关乎十几亿人的“口粮”问题，意义重大。2000年7月8日，第九届全国人大常委会第十六次会议通过共和国历史上第一部《种子法》。而后，经过2004年、2013年两次重大修订，2015年11月4日，第十二届全国人大常委会第十七次会议表决通过了关于修改种子法的决定。新修改的《种子法》共94条，于2016年1月1日起正式实施。

本次修改可谓是我国种子制度的一次重大变革，修订过程复杂曲折，其中，品种登记制度的设立，争议最大。其最终在《种子法》中得以确立，成为本次《种子法》修订的最大亮点。

一、新《种子法》中的品种审定和品种登记制度

新《种子法》在第三章“品种选育、审定与登记”中创新地采用了品种审定和品种登记相结合的模式，即：

1、国家对主要农作物及主要林木品种实行品种审定制度，审定分为国家级审定和省级审定两个级别，审定的标准“三性”为特异性、一致性、稳定性。为保证品种的可追溯性，一是设立品种审定委员会承担品种审定责任，建立主要农作物和主要林木品种的审定档案，二是要求种子企业对送审的自行试验选育种子的试验数据真实性负责。应当审定的农作物品种未经审定的，不得发布广告、推广、销售。

2、国家对部分非主要农作物实行品种登记制度。根据“保护生物多样性、保证消费安全和用种安全”这三点来严格限制实行品种登记的农作物范围。应当登记的农作物品种未经登记的，不得发布广告、推广，不得以登记品种的名义销售。

二、单一品种审定制度的立法原意和局限性

原《种子法》规定对主要农作物品种和主要林木品种实行审定制度。按此规定，原则上，种子品种只有经审定合格才能推广并应用于生产。种子品种登记制度的设立具有其历史和现实原因：计划经济时代影响深远，市场经济方兴未艾，出于国家农业安全之考虑，强调种质资源特殊性。采用单一的品种设定制度，体现了国家在政策上更重视对宏观经济的监管和控制。世界上多数市场经济不成熟的发展中国家都采取这种政策。在我国， 2000-2010 年水稻、 小麦、 玉米、 棉花和大豆等主要农作物通过国家或省级审定的品种为 6766个， 其中水稻 4058 个、 玉米 1125 个，这说明在特定历史时期下，品种审定制度为我国种植业的发展和农民增产增收起到了相当的积极作用。

随着全球化进程的加快和我国市场经济进程的加快，在种子选育和推广的实践工作中，单一的品种审定制度逐渐体现出它的局限性，随着时间的发展，产生了较大争议，也成为了《种子法》修改工作中的焦点。

1、种质资源虽具有特殊属性，但也具有作为商品的属性，特别是非主要农作物种子。因此，种子的市场准入和应用方式，不仅应由国家进行宏观调控决定，更应由种子生产者自行决定。原有的审定方式，已经对种子品种的更新和整个种业的发展造成了限制。

2、种子企业作为生产者，对品种能否进入市场进行销售、应用没有主动权，而要靠品种审定委员会来决定，这种管理模式束缚了种子企业的手脚，打击了其育种的积极性，限制了种子企业的发展和规模的扩大，对整个种业的发展都造成了负面影响。另外，由于企业发展受限，科研水平难以得到有效提升，育种力量分散，育种模式落后，造成品种审定泛滥的局面。其后果是育种质量下降，审定品种大量雷同，造成了种质资源的极大浪费。

3、权利和义务相伴相生。种子选育机构既失权利，义务也随之免除：在我国，品种选育机构主要包括企业和非盈利机构两种。其中，大量非盈利性事业单位，如科研院所、大学等，其研发行为具有一定的公益性，经费来源有一定的公有性。如果在选育品种过程中出现质量问题，其往往很难独立承担责任。在《种子法》的具体实施过程中，政府是制定规则的机关，也是直接参与品种市场准入管理的机关。这种管理模式下，为品种选育机构承担了其本应承担的风险。由此看来，单一品种审定制度已造成责、权严重不对等的脱节状况，成为种子质量问题的免责牌。

三、新模式建立的意义及其带来的挑战

旧《种子法》经过较长时间的应用实践，使得单一品种审定制度的缺陷逐渐暴露，新《种子法》中，品种审定和品种登记制度相结合的新模式应运而生。首先，这从根本上体现了国家立法思路额转变：建立品种登记制度，实现了从严格的事前审查，到主管部门加强事中、事后监管的飞跃。这是新形势下“简政放权”理念在种子立法实践中的体现。实行品种登记，政府的作用主要是规范和指导，而不是单纯的行政管理，这有利于提高登记品种的市场竞争力和市场信誉，充分发挥市场的调控作用。其次，品种登记制度的进入，结合种子来源追溯制的建立，强调种子标签的真实性，育种者对品种信息的真实性负责，迫使企业严把质量关，能使我国的种业市场得到有效的净化。另外，新模式的建立能促进种子生产者对品种进入市场及应用推广行为严格把关，并提升其创新意识，这能有效改善育种雷同、同质化严重的局面，培育出使用寿命更长、性状更加优越的种子产品。

《种子法》的修订引起了了社会各界高度关注，集中了社会各界的智慧。其修订过程艰难曲折，普法和执法任重道远。一种新制度的建立，其条件的都是逐渐成熟的。在这个过程中，对于执法者而言，将面临着严峻的挑战。

首先，应当做好学习总结，要把思想行动统一到法《种子法》的新规范上来。一是要求管理部门和管理者应当根据种子法的要求制定和修改出相应的规定和办法，并做好相关衔接工作，做到法不授权不能为；其次，对于申请品种审定和登记者应依照法律法规办事，做到法无禁止才可为。

第二，新制度的实施虽然意在“放权”，但随着权力的减轻，责任却更加重大。由于新法要求转变政府职能，明确主题责任，明确了农林主管部门所属的综合执法机构和种子管理机构作为种子执法的主体，并赋予其行政强制权，故而应当切实的加强种子品种审定、品种登记制度实施过程中的执法力度，防止新法实施过程中的权力缺位。所谓加强事后监管，重在一个“查”字。新法的实施给了生产者、经营者更多自主空间，同时也拓宽了执法者的工作范围。各级执法部门应积极研究对策，特别是过渡时期的具体工作方法，及时总结工作中存在的问题。

第三、在新的形势下，面临执法过程中出现的新情况新问题，还应加强工商、法院、综合执法等部门的通力合作。必要时，可以采取联合执法的方式，保证“事后监管”的及时性、有效性。

参考文献：

[1]李艳，张晓明，梁超，等，新时期中国种业发展之路，中国种业，2013（8），5-7

[2]聂明建 张雁雯，品种审定制与品种登记制的比较分析，中国种业，2015（10），1-5