吴晓灵：让“僵尸企业”依法破产出清

何佳艳

5月29日，清华大学国家金融研究院院长、央行前副行长吴晓灵在2016第五届金融街论坛上，发布了针对当前经济下行期间“僵尸企业”难以出清的问题撰写的研究报告——《加强破产法实施、依法促进市场出清》。吴晓灵在论坛上发表演讲时指出，“僵尸企业”不能有效出清是中国经济结构的重大障碍。“僵尸企业”的产品没有竞争力，财务不可持续，已资不抵债，如不能有序实现市场退出，是对社会资源的极大浪费，会扭曲信用定价体系，积累金融风险。而要实现出清“僵尸企业”，促进企业新陈代谢，就必须遵循市场规律，完善破产制度，让去产能在法治的轨道上运行。

优胜劣汰给产业升级创造了机会

我国27个大行业中21个产能严重过剩，既有钢铁、水泥、平板玻璃、有色、冶金等传统行业，又有风电、光伏产能等新兴行业。此外，在我国调整产业结构和消费结构的背景下，一部分企业也面临着政策不支持、产业重叠以及在与诸如“互联网+”等企业竞争中被淘汰的命运。吴晓灵透露，根据课题组的统计，截至2014年，中国上市公司中约有10%的“僵尸企业”。

经济中持续的新旧产业替代，保障了社会经济效益的不断提升。增长方式的转型就是以竞争倒逼既有企业的技术进步，激励创新企业的产生和扩张，同时加速丧失竞争力企业退出的一个过程。其最终目标就是要确保社会资源，包括人力、资本和土地等资源流向高效率部门，确保全社会生产要素的平均效率处于上升之中。目前，中国经济发展正面临增长速度下滑、经济增长结构不均衡、部分行业产能严重过剩、金融风险逐步增大等挑战。大量“僵尸企业”存在，僵而不死、占用资源，没有让市场起到淘汰过剩产能的相应作用，反而对社会资源产生逆淘汰，导致产能升级无法进行。

“僵尸企业”不能有效出清，不仅占用资源与信贷，使经济难以升级转型，还导致了信用定价体系扭曲。很多“僵尸企业”和刚性兑付的长期存在，让资本市场和信用市场无法按照基础资产的风险来进行定价。此外，由于企业破产制度实施不畅，以及我国个人破产制度的缺失，使得不少陷入困境的企业家跑路和消失，这也引发了大量资本不正常流动以及人民币汇率波动。在耗时较长的破产程序中，企业家也没有时间和精力重新思考新的创业方向，获得重生。

历史经验表明，下行压力下企业的淘汰给产业升级创造了机会。2008年后，由于金融危机对于传统加工贸易的冲击，珠三角大量低附加值企业倒闭，这反而促使该地区经济率先实现产业升级。东部沿海省份加速从以制造业为主向服务业为主转型。相反，在东北、山西、山东等资源型省份，转型较慢。这与大量的传统“僵尸企业”无法退出市场给新产业腾挪资源有一定相关性。

现行破产制度亟待完善

“僵尸企业”为何难以出清？吴晓灵列举了几方面原因。第一，不恰当的政绩考核和维稳压力，使得地方政府尽力在资金上维持“僵尸企业”的生存，因为GDP的考核依旧是地方政府无形的压力。国企的市场退出又面临职工下岗的问题，出于维稳的考虑地方政府也会继续给困境企业输血。

第二，不当的业绩考核体系和追责机制，使得部分商业银行继续给“僵尸企业”输血。银行对利润增速有考核，不良资产的处置和冲销是对利润的侵蚀。而对信贷的业务员来说，并不是说尽职了就可以免责，如果发生了不良贷款，很多时候是要终身追责的。在这样的机制下，银行就会继续给“僵尸企业”贷款，使企业能维持多久就维持多久。

第三，我国的破产制度尚不健全，社保等配套制度也不完善，使得政府、企业、银行和法院对通过破产实现“僵尸企业”的出清望而生畏。2006年，全国人大常委会审议通过了新中国历史上第一部《企业破产法》，这部法律自2007年6月1日开始实施。但在新破产法实施过程中，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降，由实施前的4000余件将为2014年的2059件。这种反常情况使得破产制度未能发挥其应有的社会经济调整作用。

吴晓灵强调：“我们应该加强对破产制度的认识。市场经济的基石，就是契约精神和对财产权的保护，而破产就是契约的依法终结。”从破产法产生和作用于市场的历史看，其重要性可从美国宪法独将破产法的设立及其原则纳入其中，就可窥见一斑。以市场发育和运作的角度看，破产法是使市场的配置资源功能得以实现的基础性法律。破产法，并不是搞垮企业的法律，而是处置实际上已经死亡企业的法律，是规范市场退出机制的法律。从一定意义上说，破产法既是保护企业债务权利人的法律，同时也更是保护破产企业员工权利的法律。因此，破产法越完善，企业债权人的权利就越能够得到最大程度的保护；破产法实施越严格，破产企业员工的遣散、失业保障和再就业的权利才会得到法律上的保护。

目前，中国破产法已经解决了“有无”的问题。但是，与市场发育程度相比，破产法本身的健全程度以及适用、实施效果，都与实际要求相差甚远。吴晓灵指出，我国破产法法治体系建设滞后。从立法方面看，尚未建立个人破产制度，未对经营性事业单位的破产作出规定，对仲裁与破产程序的关系规定缺位，与劳动法相关制度衔接不畅；从司法方面看，破产案件涉及主体多、法院顾虑较多，法院处置破产案件缺乏独立性、审理破产案件法官的专业性不足、法官考核体系存在缺陷、破产管理人选任机制错位、债权清偿执行上也存在诸多困难。

同时，破产配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索，程序规范和协调效力难以保障；社会保障制度不健全，职工安置比较困难；破产重整企业融资困难；企业信用维护和修复机制不完善；税收配套政策有待完善。

鉴于此，课题组专家呼吁再次修改破产法，并提出了完善我国破产法律制度的一揽子建议：一是完善破产法律制度的核心建议。要强化对破产法的正面宣传和教育，突出重整的积极作用，改变社会对破产的片面认识；政府也要转变理念，按照法律和市场规律解决产能过剩和“僵尸企业”问题；要在最高人民法院各巡回法庭以及部分省市的高级人民法院设立专业的金融与破产法庭，改革破产管理人遴选制度和激励机制；要鼓励庭外重组，突出破产重整，推动债务重组与资本重组并举。二是近期完善破产配套制度的工作。要强化金融机构的公司治理，将债务重组与减免的权利交还给金融机构，同时加强金融机构的内部管理；将破产立案作为银行不良贷款核销的依据；提升破产程序透明度，防止利益输送；政府要做到不越位、不缺位，建立多部门的沟通交流机制，帮助破产重整企业信用修复，积极做好职工安置和再就业工作。三是完善破产配套制度的中长期目标。建议研究设立国家破产管理局，作为司法部代管的国家局或内设局；在《企业破产法》中增加预重整制度、个人破产制度和经营性事业单位破产制度；要拓宽企业融资渠道，发挥多层次资本市场的价值发现和资源配置作用；要建立企业信用维护修复机制和加强银行间授信信息共享，完善与破产相关的税收法律体系。

作为配合《企业破产法》有效实施的配套措施，也要运用金融工具加快不良资产市场化处置，培育多层次的不良资产处置市场。主要做好以下几方面工作：一是构建多元化不良资产交易市场，整合资产、债权人、债务人、处置主体、投资主体的各类资源。二是要吸引金融机构、民间资本和国外投资者等各类投资主体，提高市场活跃度。三是对有价值的企业以市场化方式实施“债转股”，防止“免费的午餐”，逐步降低企业的杠杆率；对明显缺乏拯救价值和市场前景的“僵尸企业”则应直接进入破产清算程序，加快市场出清。四是探索不良资产证券化，拓宽不良资产处置的资金渠道。五是鼓励各类股权投资基金投资不良资产领域。六是在困境企业重组中引入专业重组机构，提高重组成功率并实现企业再生。同时，也需要对相关制度和政策予以完善，提供必要的法律和政策环境，包括加强国有企业“财务硬约束”，优化相关税收政策，充分发挥市场中介机构的作用，借力“互联网+”提高处置效率等。

政府应不缺位、不越位

完善破产法律制度的建议很多，吴晓灵尤其强调要正确处理政府与市场的关系，不缺位、不越位。

“中国的市场经济体制机制在不断完善，破产法本应发挥良好的作用，但市场中的债权人与企业主体寻求破产法保护的动力却在进一步减弱。”吴晓灵说，导致这一结果的原因众多，有社会上忌讳“破产”的传统观念，有法院受理破产案件能力的不足，但主要原因在于政府的角色没有理清，不但对市场做了过度干预，而且在推动破产法实施方面缺位。

她认为，在配套制度还不健全的情况下，有时行政干预看起来效率比较高，但实际上这是破坏了市场自我修复的机制。政府应该为市场出清创造良好的环境，而不是亲自下场比赛。“去僵尸”要按照商业化原则来判断企业是否有生存能力，政府的主要职责是建立恰当的激励机制、创造相关利益方谈判的必要的条件、设立谈判的协调机制，而不是具体决定重组和谈判的结果。对于失去生存能力的国有“僵尸企业”，政府应当充分运用出资人机制依法实施破产清算。同时，政府要提升破产程序透明度，防止利益输送。

企业破产重整或清算过程中，会遇到职工安置、企业办社会职能的移交、债券债务关系协调、财产变现等复杂问题，离开地方政府协调没办法完成，此时政府要不缺位，要切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理的基本职能。

同时，要为法院、破产管理人与银行、税务、工商等部门建立起顺畅的沟通交流机制，多渠道地帮助破产重整企业信用修复，积极做好职工安置和再就业工作。