行政诉讼最长起诉期限的法律适用

李永昌

内容摘要：行政诉讼法关于起诉期限的规定，主要是为了解决相对人的最长起诉期限问题，从稳定行政法律关系的目的出发，起诉期限不能重叠使用，最长起诉期限也无中断的情形。

关键词：行政诉讼监督 行政诉讼起诉期限 诉讼时效

【基本案情]

自20世纪60年代起，Z县A村、B村、C林场三方即存在合作建林、护林协议，并一直延续履行至今。1992年3月4日，Z县政府为Z县C林场颁发《国有林地林权证》。2011年12月，Z县A村、B村、C林场三方因一块面积为7.8亩的林地权属发生争议，均认为争议林地归其所有。A村于2012年1月，要求Z县政府对上述林地进行确权。由于A村、B村都没有争议土地权利证书。Z县政府根据C林场提供的《国有林地林权证》及附图，作出《行政处理决定书》确定7.8亩林地归C林场所有。A村不服该处理决定，于2013年向法院提起行政诉讼，要求撤销《行政处理决定书》，法院判决驳回了A村的诉讼请求。A村以Z县政府颁发的《国有林地林权证》未将集体土地变更为国有土地，所颁林权证的行政行为违法，且A村对此毫不知情为由，于2014年8月提起本案行政诉讼要求撤销《国有林地林权证》。一、二审法院经审理认为，A村对Z县政府1992年3月4日作出的具体行政行为提起行政诉讼，已经超过20年的最长起诉期限，遂裁定驳回A村的起诉。A村仍不服，遂请求检察机关对该案进行监督。

一、司法实务分歧

关于本案，司法实务中存在两种观点：

第一种观点认为，《行政诉讼法》规定的20年最长起诉期限，是绝对期限，起算点应为行政行为作出之日。同时，法律没有规定该20年起诉期限有中断、中止的情形。本案起诉确实超出20年的最长起诉期限，法院裁定驳回起诉，并无不当。

第二种观点认为，20年最长起诉期限是相对的起诉期限。A村从2012年才知道Z县政府作出行政行为的内容，且Z县政府也没有告知诉权及起诉期限，根据最高人民法院《關于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第41条规定，行政相对人从知道或应该知道诉权或起诉期限之日起，仍享有最长2年的起诉期限。故本案A村的起诉并不超期。

针对上述分歧，笔者同意第一种观点。本案的争议焦点是A村的起诉是否超过了起诉期限。根据《行诉法解释》第41条、42条的规定，我国行政诉讼的起诉期限分为三种情况，分别是一般起诉期限，特殊起诉期限和最长起诉期限。一般起诉期限为六个月，是指行政机关作出具体行政行为时告知了具体行政行为的内容、同时又告知了诉权和起诉期限的情况下的起诉期限。特殊起诉期限是指相对人或者利害关系人知道具体行政行为的内容，但是不知道诉权和期限情况下的起诉期限。此种情况下，起诉期限起算点应以相对人或者利害关系人应当知道诉权和起诉期限时计算，起诉期限为六个月，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。最长起诉期限是指行政相对人或者利害关系人不知道具体行政行为内容时的起诉期限。涉及不动产的具体行政行为从作出之日起起诉期限最长为20年，其他具体行政行为从作出之日起起诉期限最长为5年。

笔者同时认为，第二种观点的理解是不正确的。《行诉法解释》第42条的规定，主要是为了解决相对人的最长起诉期限问题。若允许依不同情形而改变的话，则失去了其稳定行政法律关系的司法解释目的。因此，2年、5年、20年的起诉期限不能重叠使用，20年的最长起诉期限也无中断的情形，故法院的裁定符合法律规定与立法的精神。最终，检察机关对本案作出了不支持监督的决定。

二、行政诉讼起诉期限相关问题厘清

行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为或行政不行为，可以在什么时间内向法院提起行政诉讼的期限。起诉期限是《行政诉讼法》中规定的制度，设定的目的是为了维护相对已经稳定的行政法律关系，要求公民、法人或者其他组织不服行政行为向法院提起行政诉讼的，应在行政行为结束后设定一定时限，督促权利人在设定的时限内行使诉权，防止“权利睡眠”。起诉期限是法院在立案时应予审查的重点事项，解决的是行政起诉能否进入法院实体审理的问题。

（一）《行政诉讼法》及《行诉法解释》对起诉期限规定的历史沿革

1.修改前的《行政诉讼法》（自1990年10月1日起施行）

第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”第40条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”

2.最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（自1991年7月11日起试行）

第35条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”

3.《行诉法解释》（自2000年3月10日起施行）

第41条规定：“行政机关作出时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第43条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”

4.修改后的《行政诉讼法》（自2015年5月1日起施行）

第46条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”第48条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。

修改前的《行政诉讼法》对直接起诉期限的规定只有三个月，当事人很容易因超过起诉期限而丧失提起行政诉讼的权利。修改后的《行政诉讼法》将直接起诉期限规定为六个月，之所以这样修改主要是出于更好的保护行政相对人的权益。行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或起诉期限的，其最长起诉期限是两年。对于利害关系人不知道具体行政行为内容的，又分为两種情形：一是对涉及不动产的从具体行政行为作出之日起超过二十年的；二是对其他具体行政行为从作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。

由以上有关行政诉讼起诉期限的历史沿革来看，起诉期限不断延长，直至规定最长起诉期限为二十年，应该说这样的规定越来越注重保障当事人的诉权，让更多行政行为纳入司法审查的范围，这也是《行政诉讼法》立法的精神与价值取向。

（二）行政诉讼起诉期限不是诉讼时效

《行政诉讼法》并没有诉讼时效制度，在行政案件的立案审查和开庭审理过程中，法院应主动审查起诉期限。起诉期限是行政诉讼法的制度，而诉讼时效是民事、刑事实体法中设置的制度，以民事诉讼时效制度为例，两种制度的主要区别是：

第一，起诉期限规定在《行政诉讼法》中，是由程序法作出规定。而诉讼时效规定在《民法通则》及相关司法解释中，是由实体法作出规定。

第二，行政案件立案前，审查中发现超过起诉期限的，则裁定不予受理。立案后，经过审理认为超过了起诉期限，则裁定驳回起诉；民事案件立案前，对是否超过诉讼时效不予审查。立案后，经过审理认为超过了诉讼时效，则判决驳回诉讼请求。

第三，超过起诉期限，原告丧失的是诉权；超过诉讼时效，原告丧失的是胜诉权。

第四，诉讼时效可以中断，《民法通则》第140条规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算”。起诉期限没有中断的规定。

第五，诉讼时效可以中止且中止的原因发生在诉讼时效期间最后六个月内。而起诉期限没有这样的规定。《民法通则》第139条规定：“在诉讼期间最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的诉讼时效中止，从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算”。修改后的《行政诉讼法》第48条规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。

第六，两者延长的法律规定不同。《民法通则》第137条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第169条规定：“权利人由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的，属于一百三十七条规定的‘特殊情况”。而《行政诉讼法》第48条第2款规定：“公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。

行政诉讼只有起诉期限的耽误，没有起诉期限的中断。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件，法院才有权对其进行司法审查。如果没有起诉期限的耽误，超过起诉期限的行政案件，法院只能裁定不予受理或裁定驳回起诉。

（三）《行政诉讼法》第46条第2款与第48条的关系

《行政诉讼法》第46条第2款明确规定因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年，法院不应受理。同时，《行政诉讼法》第48条又规定因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。这种立法体例的安排，是对当事人的诉权进行了扩大和延伸的一种保护，对因不属于自身原因的特殊情况导致耽误起诉期限的情形留有余地。但何谓“不属于自身的原因”？法律并未明确规定。《行诉法解释》第43条仅规定了一种情形，即因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。笔者认为，第46条是一般性规定，而48条则是特殊性规定。第48条就是对第46条的不合理、不周延、不科学之处进行补充与完善，是一种特殊性规定，具有优先适用性。但排除适用最长起诉期限的情形，需要立法或司法解释进一步明确规定。

对《行政诉讼法》第46条第2款与第48条的关系，从法的价值的角度来看，也可以归结于行政诉讼最长起诉期限是绝对期限还是特殊期间这一问题？对此，有两种利益的冲突，形成了不同观点。观点一是，为了保持行政法律关系的稳定性，避免经过较长时间后，行政行为又被推翻，行政机关的权威性、高效性得不到维护。因此，只要过了法律规定的最长起诉期限，无论出于何种原因，法院不再受理。观点二是，要最大限度的保障当事人的诉权，以避免行政行为的不公开、不透明、不告知等行为而肆意侵犯当事人的合法权益。只要有法定的合理理由，即使经过最长起诉期限，法院仍然需要对行政行为进行实体审查。

笔者认为《行政诉讼法》第46条、《行诉法解释》第42条主要是为了解决行政相对人的最长起诉期限的问题，《行政诉讼法》第46条对二十年最长起诉期限的规定并没有提出特殊情形，应当理解为绝对期限。目前实务界主流的观点也认为最长起诉期限是绝对期限。

综上，《行政诉讼法》虽然规定了最长起诉期限，但同时《行政诉讼法》第48条又开了一个口子，即“其他不属于自身的原因耽误起诉期限的”情形，具体如何把握，需要立法机关或最高人民法院给予更具体的规定。同时，对于行政机关来说，依法行政是其法定职责，任何时候发现错误都应当及时纠正，并不能因超过了最长起诉期限，而成为行政机关维持违法行政行为的理由与借口，对其违法行政行为坐视不纠。