基于非正式规则的农村公共事务治理路径探索

凌洁

摘要：从非正式规则的含义与农村公共事务治理的现状出发，分析了江西z村征地利益分配中非正式规则的表现、作用及其运作逻辑。乡政府对非正式规则的默许、村民的个体理性思想、参与公共事务的意愿等为非正式规则的利用提供了可能性，z村利用非正式规则解决征地利益分配中的矛盾为农村公共事务治理提供了经验。

关键词：农村；公共事务治理；正式规则；非正式规则；江西省

中国于20世纪80年代初确立了村民自治制度，村民成为农村公共事务管理的重要主体和参与者，并且具有了基本的利益表达权。但在中国乡村社会“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利而没有义务了”，因此，农村公共事务的治理仍不能摆脱集体行动的困境。中央政府于2000年提出了“一事一议”的制度，以解决农村公共物品供给的筹资问题。然而，“一事一议”并不能完全使村民的利益表达得以实现，村民参与意识不强，社会监督不利，上级政府的过度行政干预等，都使乡村自治蒙上阴影。对江西z村征地及利益分配案例的研究发现，非正式规则的应用为农村公共事务治理开辟了新的路径。

1.非正式规则与农村公共事务治理

1.1非正式规则

制度可以理解为一种行为规则，它旨在约束个人行为，协调人际关系，稳定社会秩序，制度包括正式规则和非正式规则两个部分。正式规则也称正式制度，是那些以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施的行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。非正式规则也称为非正式制度，它是和正式制度相对应的概念，指人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。非正式规则主要包括日常惯例、传统道德规范、文化习俗、价值观念、习惯伦理等。相对于正式制度安排，非正式规则具有自发性、非强制性、时滞性与隐蔽性等特征。非正式规则是在人们长期的生活实践中积累形成的，是人类生产与生活的产物，对人类的文化及社会实践活动有着深刻的影响。

1.2基于非正式规则的农村公共事务治理

中国农村的公共事务治理主要涉及公共资源、公共服务和公共设施三种类型。部分学者认为中国农村公共物品存在供给不足、供给结构不平衡等问题。申米玲[m运用理论和实证分析结合的方法发现，中国农村公共物品供给还存在各级政府及村民组织之间权限界定不清、供给主体混乱、乡镇级财政事权与财权矛盾等问题。在农村，有效监督的交易费用往往很高，尽管公共品效益共享，但是理性经济人容易形成搭便车行为，集体行动因此陷入困境。Ostrom基于实证分析认为，社会资本是帮助克服集体行动困境的核心基础。张青等认为中国农村社会资本按照发生的时间和内容主要分为传统社会资本和现代社会资本，其中农村传统社会资本是建立在家族、宗族等单位参与网络基础上的传统网络、观念和习惯，而这些都属于非正式规则的内容。

基于日常生活习惯的非正式规则是一种潜在的制度规范，对人们的影响很深刻，它内化在人类社会活动中，影响人们的价值判断、道德信念及行为选择，作为一种无形的约束力，评价并监督人们的行为，改造人类实践活动及正式规则。正式规则由于脱离社区居民的生活实践，不能完全解决公共事务治理中的问题，非正式规则以它的形式来诠释正式规则、化解公共事务中的矛盾与冲突。

2.Z村征地利益分配中非正式规则的作用及表现

2013年LG乡政府决定征用LG居委会下辖的z村63 285 m2的山地与田地以建设绿色创业园与移民新区。乡政府拟定的土地征用协议规定，耕地27 000元/667 m2，山地3 000元/667 m2，进行一次性补偿：被征用田地的农户，按被征地面积的7%预留给征地农户建房，有山地被征用的，按2%的面积预留给征地用户建房，如果预留地面积不足1户建设面积的，可以向政府申请购买不足部分，并且只能建1户，购买价格为600元/mz，如预留地面积超过1户不足2户的，其不足部分可向政府申请购买，购买价格为900元/m2。村民签字后抽签决定房基位置。然而，实践中被征地面积确定、村民签字、房基分配并没有完全按照正式规则的程序来处理。z村征地事件的处理充分利用了非正式规则的作用。

2.1非正式规则在Z村征地中的表现

乡政府作为国家在农村社会的代表，依法征收农民土地，并依照法定程序对被征地农民进行补偿。但拥有国家授予的法定权威并不能使乡政府顺利地征收土地，原因是部分村民不愿意田地被征用。z村大部分村民都不同意在征地建房，乡政府工作人员清楚这一事实，即将村民集中起来并按照程序公开地签字更加困难，因此采用“挨家挨户”签字的方案。到村民家里劝说签字这一方法将“公事”转变为了“私事”，背后隐含的意义是“可以商量”，为村民表达不同意见创造了有利条件。于是就产生了村民和政府在“后台”的协商、讨价还价。有的村民起初不愿签字，后来又签了字，这也展现了另一种非正式规则，区别处理以达到目的。而受个体理性思想的驱使，村民们想得到更多的经济利益，但不是所有的人都敢于运用非正式规则，敢于讨价还价。

房基返点面积多少在征地协议上有正式、明确的规定。但是征地方和被征地方还是就房屋返点面积及购买第二套房的价格进行商榷，可见征地双方都默认这一事实，即房基的分配和买卖不一定要完全按照土地征收协议的规定来操作，只要结果不损害村里大多数人的利益、没有村民公开的抗议、乡政府和村民双方都没有意见，那么规则就可以具有灵活性。

2.2非正式规则在Z村征地中的作用

以上案例中的“后台”协商、规则的灵活性等都属于非正式规则。张静曾提出二元整合秩序，二元整合由权利声称和利益分配两个层次组成，前者的作用是合法化现有的社会身份结构及其原则：后者的作用是达成社会成员的实际同意。z村征地中的正式规则与非正式规则与权利声称和利益分配作用相似。正式规则是乡政府拟定的征地补偿协议及制度规定，坚持公平、公正的原则，代表国家与乡政府的权威与意见，规定统一的偿还标准及分配方案：非正式规则是村庄内生的秩序规范，没有成文的表述，但内化在了村社成员的意识中，在村民同意原则（即没有人出面公开表示反对与质疑）下，表现为“后台”协商、讨价还价等形式。正式规则凭借合法性身份，代表社会程序公正，提出总体原则性要求：非正式规则代表村民意愿，宣泄不同意态度，化解矛盾冲突，二者共同作用，互为补充，在非正式规则的协助下解决村庄里的公共事务。

3.Z村公共事务治理中非正式规则的运作机理

3.1乡政府对非正式规则的认同

孙立平和郭于华对华北定购粮收购的研究发现，官员们在使用正式权力资源时相当慎重，即他们很少使用正式规则所规定的程序和惩罚手段：相反却常常借助有关权力的正式规则中所并不包括的非正式因素，运用日常生活中的“道理”来说服或强制，极富“人情味”地使用这些权利。同样，案例中的乡镇政府官员面对部分村民的不合作，并没有采用暴力或者行政命令的方式强迫村民签字、强制安排房基的分配，而是在“后台”和村民商讨。在“前台”，乡政府秉持程序公正的原则，按照正式规则办事：在“后台”，村民与政府讨价还价，利用非正式规则争取更多的利益。这本身就表明了乡政府对非正式规则的默许。

乡政府一方面是国家意志的执行者和政务的实施者，同时又大多为当地人，与村里人有千丝万缕的关系，受到当地的“地方性知识”的熏陶。尽管现在不是普通的村民，但长期生活在乡村促使其难以过分背离这种“地方性知识”，这使得他们深深嵌入在一种严密的社会关系网络中，更懂得利用当地的规则化解矛盾与冲突。乡政府干部们对村庄里的非正式规则的熟悉，使非正式协商成为了可能。

3.2村民采用非正式规则的可能性

案例中村民对于经济利益的追求、参与公共事务的意愿、对基层政府的不信任及村庄公共精神的淡化说明了村民运用非正式规则的可能性。

1）个体理性思想。中国农民仍具有传统的小农思想，以家庭为本位，追求个体理性，切合理性行动者趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益。非正式协商就是村民理性选择的产物，协商成功则可以得到额外的利益，协商失败也没有实际的损失。市场经济条件下，村庄受到外来价值观的影响，外出打工的人越来越多，这种情况下，一般村民也因为预期的改变，不再看重未来的长远收益，而将现时的收益看得极重，从而出现行为的严重短期化，只要今天可以多得一点好处，就不再顾忌未来的长远收益：只要个人可以得到好处，就不再顾忌整体利益是否受到损害。在这种思想的指导下，无权无势的村民只能选择讨价还价等非正式规则来获取更多的经济利益。

2）公共精神的淡化。处于社会转型期的农村社会，邻里关系的疏远、宗族权威的弱化、传统文化习俗的流逝等标志着传统乡村社会公共精神的淡化。董磊明认为，村庄生活的长预期、强势地位的脆弱性、村民命运的连带性等都决定了‘弱者的武器的有效性，决定了互让是村庄生活的基本伦理，它们能对小亲族构成有效平衡。但在目前村民对村庄社会生活预期下降、村民独立性越来越强、宗族凝聚力逐渐降低的情况下，互让伦理虽然没有完全解构，但对人们行为的约束力在下降，导致依势逞强的现象越来越普遍。公共精神淡化下的z村，内在的监督力量也日益弱化，村民对非正式规则的利用就更加肆无忌惮。

3）公共事务的参与意愿。处于底层政治生态的农民缺乏政治参与的机会，利益分配是政治生活的基本内容，农民权利的行使与自身利益的追求为其政治参与提供了切入点，农村公共事务为他们提供了登上政治舞台的机会。政府可以单方面决定的公共事务，村民完全没有了参与的可能性，如村庄里贫困户的认定等。但征地利益分配不能脱离村民的参与，这就给了村民意愿表达的可能性。村民无力参与征地协议的制定，只有在征地过程中应用非正式规则来表明态度。

4）对乡政府的不信任。作为中国行政区域内最基层的政府，乡镇政府在农村社会中扮演着重要的角色，它在维护农村秩序稳定、促进农村经济发展、保障农民权益等方面发挥着举足轻重的作用。但现实和期望之间总有一定的差距，通过案例分析可以发现，z村村民对乡政府的评价不高。对乡政府动机的质疑、行为的不信任促使村民采用非正式规则来获得更多的安全保障。

4.Z村公共事务治理的经验

z村征地及利益分配对于农村公共事务处理提供了以下经验。

1）发挥政府的作用。提供公共服务是政府的基本职能，也是政府合法性的重要载体。随着新农村建设的推进，政府的管理行为要有新的定位。一是执行主体职能，帮助解决村社不能自主完成的公共事务，保障农村公共服务的资源供给。二是发挥服务中介的作用，将农村与外界市场、社会连接起来，引入市场、第三方等可能的公共服务参与者，打造公共事务治理与公共物品供给的平台。三是为农民等其他组织参与公共事务治理与服务提供良好的制度环境。

2）鼓励村民自主供给。农民是比政府、市场、第三方更重要、更可靠的农村公共事务参与主体，但农民本身的弊端及制度缺失阻碍了他们在公共事务治理中的作用。因此要强化农民公共事务参与的积极性、提高他们在公共事务决策中的地位。一是构建合理的利益表达机制，为农民意愿的表达创造良好的政策环境。二是创造科学的决策机制，公共事务决策要吸纳农民的智慧，使农民合理意愿不仅能说出来，更能成为现实。三是提供有效的监督机制，确保公共事务公正、有效的解决。

3）合理利用非正式规则。非正式规则是社区内成员共享的价值观念，并通过社区内居民之间的日常社会交往活动得到传播与强化，它对社区内成员的熏陶、凝聚、监督、规范、改造等作用可以解决公共事务治理中的供求结构不平衡、“搭便车”、制度供给等问题。发挥非正式规则在公共事务处理中的作用，一是尊重并合理利用非正式规则，非正式规则是人们千百年实践经验的积累，要尊重并弘扬积极的文化传统与观念习俗。二是在社会和谐的观念下，对传统文化中的部分内容进行改造和创新，以适应农村现代化的要求。三是处理好与正式规则的关系，非正式规则的利用有一定的限度，要与正式规则保持一致和融合，使二者在沟通的基础上形成良性互动和耦合。