财政分权对教育供给的直接与间接影响及其机制

黄梦云

【摘要】政府对教育供给的水平将极大的影响到一国教育水平的发展，以致影响一国未来经济水平。在财政分权改革的背景下，本文通过理论分析和实证检验，构建教育供给、财政分权、公共投资指标，研究财政分权对教育供给的直接和间接影响，分析其作用机制。实证证明财政分权对地方政府的教育供给具有直接正向作用，但地方政府的过度公共投资和县级政府的财政困境对分权效应有抑制作用，导致财政分权间接地降低了教育供给。

【关键词】财政分权 教育供给 交互效应

一、论文背景

自1994年逐步推进财政分权改革后，地方政府掌握了包括25%增值税，大部分企业所得税，个人所得税及一些财产税的财政收入。同时，在一级政府、一级预算的财政预算管理体制下，地方政府作为相对独立的预算主体，由同级人民代表大会审核政府预算，支出自主性大大提高。到2014年，地方政府的预算收支分别占国家财政收支的54.1%和85.1%。地方政府的支出已经是影响社会公共品供给的重要因素。然而，财政分权后公共服务的提供效率是否得到了提高，分权对公共服务的效率的影响方向、程度和机制如何，本文试图以教育为例，通过理论分析和模型构建对此进行探讨。

西方财政分权理论认为，相比中央政府，地方政府能更有效地供给公共品，将财政权力在中央和地方政府之间分割能够提高公共品的攻击效率，从而改善社会整体福利。然而基于西方财政分权实践的实证研究普遍认为分权有利于教育、卫生等基本公共服务水平的提高，针对发展中国家的实证检验却得出了不同的结论。乔宝云 （2005）提出财政分权下，贫困地区将损害卫生、教育等公共品的供给，而将财政资源用于投资环境的改善以吸引外资。卢洪友、李凌（2006）的实证分析结论认为贫困地区为了促进经济增长，同时获得更多的转移支付，将扩大生产性支出，压缩诸如教育、卫生这类公共服务的供给。刘芳（2008）认为教育分权降低了国家财政性教育经费中中央支出所占比重，同时减弱了粘蝇纸效应对政府财政支出增加程度的影响，从而导致义务教育供给总水平的下降。

二、理论框架

西方财政分权理论建立在西方国家公共服务的提供方式，联邦制体系，政府选举方式，人口流动等制度和文化因素的基础上。中国的政治、经济制度，文化环境等都与西方存在较大的差异，财政分权的优势是否能在中国产生作用，产生什么样的作用，通过怎样的机制作用，这都是值得学界探讨的问题。

首先，中国省级地区之间存在巨大差异，分权赋予地方政府更多的财政资源，更高的财政自主程度的同时，地方政府也承担了更多的事权和财政支出。随着财政分权的推进，地区之间的竞争更加激烈。在财政资源有限的情况下，为了在激烈的经济竞争中胜出，地方政府可能倾向于将财政资源和优惠政策向改善投资环境、生产性支出等事项倾斜。教育、卫生、医疗等公共服务短期内需要大量财政资源的投入，增长效应是长期、间接的，这可能降低地方政府对公共服务供给的积极性。

其次，分税制改革以来，基层政府往往承担直接的支出责任，又没有足够的直接财源保证。2010年，中国县级财政预算内收入占全国财政收入的14.46%，而县级财政预算内支出占全国预算支出的33.31%。分权赋予其沉重的财政支出负担和事权责任，却没有与之相匹配的财政收入来源，从而减少了公共服务的供给。

综上，本文认为财政分权对公共服务供给的负面作用可能来源于两个原因：一，财政分权赋予地方政府过度的自主权，在缺乏监管的条件下，地区间的竞争促使投资支出挤占了公共服务支出；二，财政支出责任下沉导致基层政府财政负担过重，严重的资金缺口导致公共服务供给不足。在论文的后续部分，本文将通过建立模型，用数据检验理论猜想。

三、实证检验

本文数据均来源2000年至2012年的《中国财政年鉴》，《中国教育经费年鉴》，《中国县（市）社会经济统计年鉴》，国家统计局数据资料，基于2000年至2012年31个省、市、自治区经过处理的面板数据进行计量的经验分析，模型构建如下：

因变量Edu以公共财政预算教育经费占社会生产总值的百分比数衡量政府对教育供给水平。自变量分为三组：

第一组衡量财政分权对政府教育供给行为的直接影响，包括：省级分权度FDPit、省内分权度FDLit、县级政府的财力支持能力FDLssit、公共投资INVit；

第二组衡量地方政府投资支出与省级政府财政分权的交互效应对政府教育供给行为的影响，包括：省级分权指标和公共投资指标的交互项FDP_INVit；省内分权指标与县级政府财力支撑能力的交互项FDL_SSit。

第三组变量为控制变量：包括人均GDPit和人口密度POPENit。

（一）描述性统计

根据各变量的描述性统计，我国各省的教育经费投入仍然较低，统计区间内全国预算内教育经费占GDP比重为3.13%，但各省际差异较大，随着时间的推移指标也存在变动。财政分权指标均值为0.81，说明我国省级分权程度较高，省级财政自主性较强。另外值得注意的是指标FDLSSit，均值约为2.81，意味着县级财政支出平均为县级收入的近三倍。

（二）模型检验结果

对面板数据进行豪斯曼检验显示p值小于0.0001，面板采用固定效应进行检验，模型结果如表1。

从模型结果来看，随着更多指标的加入，模型更为完善地揭示了教育供给水平与财政分权的影响机制。省际分权指标FDPit的系数为正，指标FDP_INVit的系数为负，且非常显著，说明财政分权直接促使政府教育供给水平的提高，但固定资产投资在经济中所占比重越高，即政府越注重生产性支出时，财政分权对教育供给的促进作用也被削弱了。当地方政府将更多的财政资源投入到生产性领域时，不仅将直接挤占了用于教育供给的资金，还进一步影响财政分权对公共服务供给的正效应，甚至可能导致财政分权对教育供给的正向影响全部被抵消。即地方政府的公共投资行为挤占了改善社会福利的教育供给，在总体上造成了地区政府对教育供给程度的下降。

指标FDLit、FDL_SSit说明在当前县级财力严重不足，无法自主承担庞大的县级财政开支的情况下，省以下的支出分权程度越高，县级政府的负担越重，教育的供给能力就越弱。而在同样的支出责任下，县级政府的财政收入相对于支出越少，教育供给水平降低地越多。

其次，人均GDP的系数为正，反应了地区经济实力对政府教育供给的影响，也印证了前文所述，地区间经济差异可能进一步加重教育供给差距。人口密度对数的系数为正，这与已有研究和主流观点相符，在人口稠密的地区，对教育的需求更大，基于公民意愿和地区发展，地区政府对教育的供给水平就越高。

四、结论

地区公共服务的供给水平往往高度依赖于当地政府行为。财政分权改革一方面促使地方政府发挥资源配置作用，更好地提供教育，但另一方面也赋予了地方政府更高的自主性。由于“用脚投票”和“用手投票”机制难以在中国实现，居民对公共服务供给的反馈不能约束地方政府，地方政府获得的财政权力和自主权就失去了最直接、最有效的缰绳，公共服务的供给水平并不一定能够得到保证。

实证模型中对财政分权及其与政府公共投资行为的交互效应的分析表明，如果在地区之间的竞争中，地方政府选择将财政资源向公共投资倾斜导致教育支出被挤占。此时财政分权程度越高，则地方政府的自主性越强，地区之间的竞争更激烈，进一步导致地方政府为实现经济增长指标不计成本地进行公共基础设施投资，忽视教育公共品的供给，导致社会福利的降低。另一方面，省级政府对财源的攫取和支出责任的下沉给县级政府造成了沉重的负担，导致公共品供给水平的下降。在当前县级财政困局的情况下，基层政府的财政收入远不足以负担基层民众所需的公共服务支出。省以内的政府体系中，县级政府承担的支出比重越大，教育的供给越少。

针对以上结论，本文提出的建议如下：

第一，建立全面的约束监督制度，确保地方政府均衡地实现资源配置。财政部门可与其他职能部门合作，建立一套易于量化的制度体系，对地方政府的公共服务供给，经济发展，社会管理职能发挥进行有效的绩效监督，加强对地方政府行为的约束，保证经济的长效发展。

第二，地方政府财权与事权相对应，保障公共服务的供给能力。只有赋予县级政府与其支出责任相应的财政收入，才能有效地发挥地方政府供给公共服务的优势。可以采取增加转移支付，增加财源和合理科学的划分各级政府之间支出责任分配的方式，使地方政府的财政权力和支出责任匹配起来。依据我国区域经济发展水平和各地政府财力的差异以及教育供给现状，应当建立中央和地方分项目、按比例的教育经费保障机制。

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