论中国信访制度的困境、成因及治理对策

摘要：信访制度作为我国一项具有悠久历史的制度，在民主政治生活当中发挥着重要的作用，但是随着改革开放的发展和依法治国进程的不断推进，利益关系和社会格局不断调整，社会矛盾与冲突呈现加重趋势，我国现行信访制度的弊端不断显现。本文立足于我国信访制度现状，分析了信访制度在运行中以及其自身存在的主要问题，并结合实际分析了原因，最后提出了完善我国信访制度的建议。

关键词：信访制度；困境；原因；治理对策

中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0105-02

作者简介：徐方莹（1997-），女，汉族，江西广丰人，江西师范大学政法学院，学生。

我国《信访条例》中规定的信访制度指的是“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。这个制度于1951年正式确立，被誉为中国共产党所独创的政治发明，在特定的历史时期适应了中国社会转型的需求。但是随着近年来社会格局的变动，社会矛盾的不断加剧，信访制度面临着诸多困境，亟待解决。

一、信访制度面临的困境

（一）信访制度困境

第一，信访职能过于宽泛。虽然《信访条例》对有关信访案件的管辖作了规定，但是由于在信访工作中长期存在的“潜规则”，加上条例本身规定不明确，使得条例中的管辖规定形同虚设。信访部门承担了绝大部分信访案件的处理工作，造成大量的信访问题没有得到及时、有效的解决，这也导致了社会矛盾的不断累积，促使群众信访形式不断发展和变化，由写信访发展成为走访，由个体访发展成为群体访，与此同时，信访部门管辖权的不断扩大也使得信访数量居高不下，信访案件大量积压，信访部门常常处在非常尴尬的地位。

第二，职能错位和越位严重。信访问题涉及到社会各个方面，导致了信访诉求纷繁交错，有些上访者反映的问题多且复杂，但信访部门并没有实际权力来解决这些问题，可事实上，信访者在很大程度上认为信访部门具备这些权力且自然地把他们当做解决问题的责任主体。同时，信访的权利救济功能过度扩张，甚至凌驾于司法救济之上，但在我国宪政制度的架构中，司法救济才应该是最主要的救济方式，信访制度只是一种处于正常司法救济和行政救济之外的权利救济方式，然而，由于我国的司法权威不够强大，司法救济的范围被法律严格限制了，人们通常将信访视作比司法救济和行政救济更优的救济方式，出现了“信访不信法”的现象。

第三，信访程序严重缺失。《信访条例》中对受理、办理以及回复仅具有原则性的规定，不具备太强的操作性，在实践中，“人治”色彩浓厚，立案和处理都依据领导重视程度以及信访工作人员的责任心大小而定，有较大的随意性。虽然原则上信访部门可以按照群众的来信来访的问题性质，依据自身的职责和业务范围进行处理，但是对于如何确定各级各部门的职责问题却没有相应的标准，在这些情况下得出的信访结果势必不会使得信访人满意，有效解决问题和矛盾。

（二）信访主体困境

第一，信访人自身不履行相应义务。《中华人民共和国宪法》和我国《信访条例》都规定了公民可以向各级政府部门反映情况、提出意见。信访人对于这些权利十分了解和熟悉，但对其本身所需承担的义务却常常被忽略，《信访条例》中对信访人的义务做出了“不得捏造事实，不得阻塞、阻断交通”等明确规定。然而在上访过程中，大部分信访人为了引起相关部门或工作人员的注意往往违背上述规定，不主动履行自身的义务，采用暴力、野蛮、故意捏造事实等非理性的方式表达自己的诉求，甚至利用信访威胁当地政府为自己谋取不正当利益。

第二，信访人不清楚政府职能，往往越级上访。地方政府对群众信访的问题处理得不够得当，往往使得信访人赴省进京信访、反复访、群体访，他们认为直接向中央政府甚至是国家高层官员反映情况更容易使自己提出的问题被重视，这些情况严重影响了经济发展和社会稳定。

（三）信访部门困境

在政绩考核的压力下，有些政府官员尽己所能，利用手中的权力打压民众，堵住群众表达诉求、反应情况的渠道。在某些时候，当地政府对于一些不合法、不合情、不合理的来信来访用明显违反现代法规的不正当方法来满足信访人的非分要求，以此来达到息事宁人的效果。有些地方政府官员甚至为了自身的官位升迁，用截访、堵访、设黑监狱关押、殴打信访人或者诬告陷害等方式来侵害信访人的权利，阻止他们信访。

二、信访制度面临困境的原因

（一）内在原因

第一，《信访条例》法律位阶较低。通过分析我国的信访法律制度就可以发现，《信访条例》在信访法律制度中处于最高地位，但在法律地位上却不是经过立法程序正式发布的国家法律，这种现状与信访制度作为我国的一项重要的政治参与制度与解决争端途径的定位是不相适应的。

第二，信访体制松散、机构庞杂。从中央到地方，各个相应的职能部门都设立了信访机构，但是在现阶段，我国信访机构缺乏整体设计、庞杂分散，各个系统之间缺少统一协调的机制，这样的信访体制在上下级以及同级不同部门之间协调能力差，工作能力低，与此同时，各部门之间各自为政，以及导致责任推诿和处理结果冲突等情况也会时常发生。

第三，信访制度功能错位。信访制度是中央政府在政权建立初期为了加强公民的政治参与感而设立的，但近些年来，它的主要功能却集中到权利救济上，这是一种不正常的态势，在实践中，公民常常把信访看作是优于其他救济方式的特殊权利，这弱化了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础，这也使信访制度陷入了功能错位的尴尬境地。

（二）外在原因

第一，正常救济途径不流畅。当公民权益受到行政权力的侵害时，他可以先向当地政府或者上一级部门提起行政复议，这是耗费成本最低也是最简单的救济手段，但是在实际操作中，复议申请难，受案范围狭窄，而且由于接受复议的部门和原有的行政部门之间有着千丝万缕的利益关系，公民的行政复议更多的时候是被驳回。有些公民也会转而求助行政诉讼这种救济方式，到行政部门所在地的法院提起行政诉讼，但现实是法院仍然缺乏足够的独立性，并且诉讼时间长，诉讼成本大，问题不得及时、有效的解决，因此只有采用“信访”这种权利救济方式来寻求正义。

第二，人大代表作用的缺失。人民有苦处应当向代表人民利益的人大代表反映，让人大代表来出面找有关机关协调解决问题，而在现实中，群众有困难是直接去找有关机关解决。人大代表的不作为让人民群众形成了人大代表不好接近、人大代表是个虚职的错误看法，当人民群众遇到问题也没有想到人大代表，造成了人大代表在问题产生和解决过程中作用缺失。

第三，公民维权意识不断增强。随着依法治国的进程的不断推进，我国公民的权利意识不断觉醒，在权益受到侵害时，会及时通过相关途径来维护自己的权益，但大部分公民法律知识有限，不知应该如何通过具体的法律途径来维护自身利益，同时“有困难找政府”的意识深入人心，这使得将情况和问题反映到政府部门的方法成为最佳选择。

三、信访制度困境的治理对策

（一）尽快制定和出台《信访法》

虽然《信访条例》和地方性法规在一定程度上可以保护到人民的信访权利，但信访这项权利应该由正式的法律加以确定，而这个法律，应该是由全国人大制定的，这样才能更好地建成现代法治社会。因此，《信访法》的制定与出台必须尽快提上议程。

（二）规范信访制度的功能

信访制度权利救济这一功能被过度扩大，群众对其也期望过高，笔者认为应该规范信访制度的功能，让其回归作为反映群众意见和建议的渠道，将权利救济功能从中分离，从而降低群众对信访的过高期望，减少信访数量。

（三）完善权利救济机制

群众过度依赖信访原因之一是他们进行正常权利救济的渠道不通畅，因此要完善相应的权利救济方式。司法救济应该成为权利救济的主要手段，树立法律和司法在群众中的权威，让群众有困难想到用司法救济而非信访。只有完善司法救济，树立司法权威才能从根本上解决信访部门的压力，信访才能回归其本来功能。

（四）充分发挥人大代表的作用

人大代表应该积极地融入到群众当中，为群众解决难事，将群众原本打算去信访的问题在基层化解，从而分流“信访洪流”。笔者认为这还有利于加强人民群众与人大代表的联系，充分发挥人大代表的职能。在一定程度上还可以避免出现上文提及的政府各级各部门之间互相推诿责任现象的出现，减少信访现象的发生。

四、结语

信访制度在中国的社会转型期调整过较多社会矛盾，但因近些年来社会发展以及利益格局的转变等原因，该制度显现出了较多弊端。通过分析信访制度出现诸多弊端的内在原因及外在原因，从而制定相应对策及时调整该制度，才能使其更好地适应当代社会的需求，同时实现该制度自身的长远发展。

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