完善个人所得税制度的思考

李善山 苗郁

摘要：从目前的社会收入分配现状分析来看，个人所得税已成为减少不同个体和群体之间收入差距、优化社会财富结构的一项重要工具。目前个人所得税制度仍存在的一些严重影响社会经济发展的问题，并直接影响到整个社会的稳定发展。随着居民可支配收入水平的提高，个人所得税制度的进一步完善越来越受到人们的高度关注。本文主要通过分析个人所得税制度的现状，剖析个人所得税在计税模式、税率设计等方面存在的主要问题，有针对性地提出完善相关制度的对策。

关键词：个人所得税制度；对策

中图分类号：F812.42文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0073-04

作者简介：李善山（1958-），男，汉族，江苏泰州人，本科，泰州学院经济与管理学院，教授，研究方向：会计学、法律、管理学；苗郁（1995-），女，汉族，江苏徐州人，大专，初级会计师，泰州学院经济与管理学院，研究方向：会计学。

伴随着经济社会的不断发展，居民收入水平的不断提高，贫富差距也在逐步拉大。一个完善的个人所得税制度不仅会增加财政收入，促进社会经济的发展，理顺各利益集团的相互关系。同时对于调节国家与不同利益群体之间的利益分配，缩小贫富差距起着至关重要的作用。因此，要完善个人所得税制度，不仅需要立法机关修改、完善税制。

一、现有个人所得税制度存在的主要问题分析

目前个人所得税征税过程中，税收的扣除没有考虑居民所在家庭的整体生活负担及相关支出。税收征管方式的陈旧，使得个税在收入分配和稳定经济方面的调节功能未能得到充分发挥。个人所得税制度的改革与完善业已成为当今社会经济发展的至关重要的议题。目前，个人所得税制度设计存在相当大的缺陷，其本来应该发挥的积极作用，已逐渐显现其负面作用。

（一）分类税制税负不公平

目前世界各地对个人所得税的征收一般都实行综合税制，它不仅税率结构简单，计税简洁，而且根据纳税人收入水平和相应负担进行征税，真正体现了纳税人税负公平原则。现有的分类税制对纳税人的真实纳税能力和个人家庭负担不能进行全面衡量，收入来源广、总体水平较高、特别是非工资收入多、游离在征税系统之外的灰色收入较多的纳税对象反而少缴税；个人所得税来源单一，总体收入水平相对较低的人群，因其收入在现有征税系统严格控制范围，相对反而多纳税。其违反了税收公平原则，而且加大了高收入和低收入之间的差距。我国个人所得税计征模式主要是按规定税率对纳税人的不同应税项目分类计算。仅仅对纳税人的不同应税项目分别进行了扣缴，但是没有考虑纳税人的总体收入水平和负税能力，必然导致一些收入来源多且应纳税所得额较大，由于其分属不同应税项目，纳税人承担的税负反而相对较轻，偏偏收入来源少、应纳税所得额较小的纳税人承担相对较重的税负。

（二）税率设计不合理

我国目前实行超额累进税率的税目主要有“工薪所得”、“经营所得”。“工资薪金所得”采用九档，最高税率为45%，而“企事业单位承包经营、承租经营所得”和“个体工商户经营所得”则采用五档，最高税率为35%。“工薪所得”级距过多，边际税率效用偏低，适用45%的税率适用高于10万元的应纳税所得额，其实每月应纳税所得额在10万元的人几乎是极少数，这完全违背了“宽税基、低税率、少级距”的个人所得税立法宗旨。现有的个人所得税的实际纳税主体主要是工薪阶层，个人所得税不是调节高收入，而是调节低收入，起了反向调节的作用。我国的高税率偏高，致使我们的税收调节功能偏弱，尤其是在吸引高端人才方面却会产生负面效应。对于高端人才，个人收入所得税没有相关的个人前期提升个人水平和能力的相关投入和相关费用的扣除内容和标准。而对于高收入的企业主来说，他们可以凭借公司作为依托，利用职务消费，加上比较隐蔽的避税手段。它对那些企业中的职业经理人和专业人士具有相当大的“调节”负作用，这些作为国家紧缺的高端人才，高税率通常会促使这些人通过到国外谋职的途径追求个人利益最大化了。

（三）征收范围不全面

目前的工薪阶层、个体户、承包和承租经营、股息、红利所得等是我国个人所得税主要来源。资本所得普遍不征税，它们主要包括持有数额较大股票、外汇转让所得，以及买卖证券基金所得及其他证券交易所得，还有投资保险业带有分红性质的险种的投资分红所得。可见，资本所得的持续性和稳定性大于劳动所得，付出的代价小于劳动所得，与必要生活费用的密切程度低于劳动所得。目前的个人所得税制呈现“穷人交税，富人免税”奇怪现象，不利于税收的纵向公平。

（四）费用扣除不公平

我们目前采用的个税，基本上是根据个人的工资收入进行代收代缴，规定非常简单。没有规定根据当地物价水平、供养人口、家庭总收入等状况，来全面考虑个人实际所得额。费用按次扣除主要包括劳务报酬，稿酬，利息、股息、红利，财产租赁，特许权使用费，偶然所得等；按月扣除主要包括工资薪金，承包经营、承租经营所得等。若同时存在这两种扣除方法，由于税率不同，容易导致税负不公。由于个人收入来源广泛，适用的税率也不完全相同，同一收入水平的个税额也不同。因此，采用简单且不全面的费用扣除方法对横向公平和纵向公平都发挥了反向调节作用。

（五）相关扣除因素和收入来源考虑不全面

我国一直实行个人申报纳税制度，在这种方式下，没有考虑家庭整体的税负承受能力，因而出现了反向调节贫富差距的现象，其结果是穷人家庭比富人家庭纳税更多。对于高端人才，个人收入所得税没有考虑个人前期提升个人水平和能力的相关投入和相关费用的扣除内容和标准。另外，由于家庭结构不同，家庭人均收入以及人均负担也不同，老人和小孩较多的家庭需扣除的因素相对更多。同时还需要考虑在一些收入水平偏高的家庭，其成员可能通过收入分散的方式逃避较高档次的税率，尤其是与职务消费和灰色收入有关的收入，针对个人申报制的弊端，我国应该转向家庭申报制发展。

二、关于改革个人所得税的思考

世界各国普遍征收的一个税种——个人所得税，不仅对巩固财政收入有重要作用，而且对收入分配的调节也有重大作用。然而在当前不是很健全的信用体系下，个人的收入来源渠道多种多样，有些渠道较隐蔽，使得税务机关很难做到有效监控。这种情况下，个人所得税不能充分发挥对调节收入分配的重要职能作用。扣除因素、累进税率结构、免税条件等都是个税拥有的调节手段，伴随经济的波动而影响、调节总需求与总供给间的关系，自动调节经济的波动，被称为经济的“稳定调节器”，有利于促进公平分配。因此，我们应将现行的税制模式由分类税制转换为综合税制。综合税制可以全面反映纳税人的真实纳税能力，对于所得来源多、收入高的纳税人能达到多缴税的效果，反之不交或少缴税，综合税制能真正发挥税收对收入的调节作用，同时促进了国家财政收入的稳定增长。具体实施方法是：将纳税人的各种不同性质、不同来源的收入加计汇总，对扣除法定减免后的余额按照对应的的累进税率征收个税。

综合所得的扣除项目，通常认为其可以对税率的累进程度作调整，税前扣除项目以及标准的设计应作为税收公平调节的主要内容，个人所得税影响同质家庭、异质家庭以及家庭内部各成员间税收公平方面的程度是不同的。相对于纵向公平，个人所得税应更加注重横向公平的设计，通过横向公平的设计，使个人所得税关注的相关问题的解决变得更为清楚明白，个税条款的内容需更加细致、具体。综合税制对个人所得税制度的完善和改革产生了较深远的影响，通过综合所得税的概念修正税制，尝试设计以综合所得税为基础的一系列更加完善的扣除项目以及通过对公民的家庭状况进行分析，设计扣除的标准，用以实现社会公平的最大化。

现有的单一费用扣除标准没有考虑纳税人的不同负担以及与收入相匹配的成本支出情况，我们应该根据纳税人年龄及健康情况、家庭结构、赡养人口的多少、文化水平等，分别确定个人应扣除的相关支出的项目和家庭生计费用扣除额，同时体现未来的中国人口政策和计划生育政策，对独生子女家庭给予相对较高的扣除额，同时兼顾GDP增长和物价等因素，对赡养老人的费用扣除同样需考虑相关因素，征管制度上强化家庭纳税申报制度。为了确保税务机关严格执法，社会各方面应建立健全对税务机关了解纳税人收入情况有利的相关制度和相关信息有条件共享制度。例如采用票据化等非现金支付方式的家庭申报纳税制等。可以利用法律规定公安部门必须与税务部门协调配合，加强各部门关于户口与身份证登记管理情况的沟通与交流，对于个人收支较大的积极推行记录身份证号码制度。

三、完善个人所得税制度的建议

针对我国个人所得税现状和以及其制度实施过程中存在的问题，我们要本着充分发挥其应有调节作用体现税收中性的原则，在全面地认识个人所得税现有的现实状况、征管环境、调节的实际效用情况的基础上，采用具体问题具体分析的方法，有针对性的解决现有个人所得税制度所存在的问题。

（一）税制设计以综合所得为主

目前，我们完善个人所得税制度中应实行以综合税制为主、分类所得课税为辅的混合个税模式。我们只有根据长时期的纳税时段，综合考虑和判断个人收入水平和其相应的纳税支付能力的高低。改变现有的个人所得税的征收方法，把年度（与企业事业单位的会计核算年度相一致）作为课征期更符合纳税的原则。根据以综合税制为主的混合所得税模式，根据个人收入的不同所得来源进行恰当合理的分类。从应税所得方面分析，对于股票转让所得、利息、股息、红利所得、偶然所得等投资性的、没有费用扣除的应税项目，适合实行分类所得税制；对生产经营、工资薪金、承包承租、特许权使用费、稿酬、财产租赁、财产转让等与劳务报酬所得或有相关费用扣除的应税项目，则实行综合所得税制。实行综合税制，不仅对解决税收流失的问题有重要作用，而且还对保持税收政策的横向与纵向公平有重要作用。

（二）简化累进级距档次，降低最高边际税率

对勤劳所得和非勤劳所得应加以区分，可以通过制定两套超额累进税率。对个体户的生产经营所得和承包承租经营所得，相关的5级超额累进税率不作变动。工资薪金与劳务报酬都属于劳务所得，为了保证个税收入的基本稳定，可以适当的降低税负，充分体现个人所得税在调节收入分配方面的重要作用，其税率需要调整。可根据我国居民的收入实际水平，降低最高边际税率，同时降低税率档次。为调动居民参与各种经济活动的积极性、缓和调节落差力度，应当降低个人所得税的最高边际税率和超额累进税率级次。具体来说，若要对勤劳所得和非勤劳所得制定两套超额累进税率，就需要将勤劳所得的累进级距档次从原来的9个降至3个，税率相应变为5%、15%和25%，非勤劳所得累进级距档次可保持5个不变；若对勤劳所得和非勤劳所得制定一套超额累进税率，就可以规定5个累进级距档次，税率调整为5%、10%、20%、30%、35%，以均衡调节所得不同人群的收入水平。对于那些不是经常发生的非专业性所得，比例税率可保持20%不变。

（三）以合理的综合所得确定征收范围

综合所得是纳税人的个人消费与其所有可能新得到的财富合计。全面的综合所得应该包括：工资薪金、租金、股息、红利、馈赠、遗产、各类收入转移和资本收益的增加。把净所得当作税基，其包含的内容和计算过程基本一致，即：净所得=总所得-不予计列项目所得-必要费用支出-个人扣除项目-生计费用，在确定征税所得范围时，先运用列举法将那些概念明确、性质一致的所得项目一一列示出来，然后再对其他的所得项目用“其他所得”项目加以概括。不仅有利于拾遗补缺，而且为所得项目的增列提供了一定的法律保障。针对个人所得多元化趋势，应该不断扩大征税范围。针对现有税制在应税所得列举方式方面的缺陷，可以采用列举法和概括法相结合的方式，亦即：在确定免税项目后，其他的收入、福利、实物分配等都应该纳入个税征收范围，有利于高效地促进收入分配公平。

（四）合理确定费用扣除标准

合理主要体现在：一是费用扣除要充分考虑到对劳动者家庭负担和劳动者个人的教育培训费用的维持及相关的前期投入，同时与失业、住房、养老、医疗等社会保险制度相协调，努力实现税收公平；二是承受能力原则，即根据纳税人的婚姻状况、家庭结构、赡养人口的多少确定不同的扣除标准；三是实行区域性“指数化”费用扣除标准，即把物价指数、地区整体消费平均水平与扣除费用相挂钩，依据所在地区上涨的零售物价指数和整体消费平均水平对扣除费用进行一定的调整，进而维持比较合理地区域性税负，体现个税的公正合理性。

（五）有效监管税源，选择符合国情的申报方式

1.实行税务编码与社保编码唯一制度

实行全员全额收入和纳税管理制度以及代扣代缴明细账管理制度。每一个纳税人都会拥有一个专门的个人收入档案，对个人收入和纳税实现统一管理。税务机关需要加强与公安、银行、检察、工商、法院、劳动、房管、文化体育、财政、交通、审计、外汇管理等部门的协调配合和相关信息内部依据信息管理办法实行有条件共享，社会各部门需要配合税务部门依法协税，在社保编码的基础上，将税务编码与现行的社保编码完全一致，建立唯一通用的含纳税的社保号码制度，只要达到法定年龄，在办理社保卡时，统一给与与个人身份相一致的含纳税社保号码。纳税人在其所有经济活动中，凡与纳税人收入有关的活动都必须使用社保号码卡。社保号码卡可以用于个人所得税申报表的填写、发放工资时雇主的登记，办理社会保险、银行储蓄和各种社会福利等。个税纳税人应该使用该代码记录从事各类活动获得的所有收入，卡中录入并存储的各种收入信息及时汇集到税务部门。税务部门通过对这些信息的及时处理，为有效控制税源建立纳税人纳税控制信息系统。

2.实行以家庭为单位的综合申报制

对于同一家庭成员可以合并纳税，考虑到人口问题、医疗费用问题、教育问题、住房费用问题。以家庭为纳税单位可以实现收入相同的家庭纳税相同，根据整体纳税能力和整体纳税支付能力；可以实行相应的简明标准和扣除标准。针对经营者的职务消费额，应纳入应纳税额范围。为了实现个人所得税目标，可以通过实施减免、提高基本扣除等政策，适用人群如老年人、无生活能力的儿童、贷款买房的、办理保险的家庭、学校的学生等。税率设计时，基本出发点一般会选择家庭，例如可以选择一对夫妇作为一个基本纳税单位。征税部门需要对每个家庭的税负水平根据相关标准作一些估算与预测，原则上要求对未来的家庭联合申报相较于现行单一申报应优惠一些，这样有利于实现纳税单位的顺利转换。否则，个人所得税会对夫妇产生影响，破坏了税收的中性原则。

（六）应对高收入者增强纳税监控

为了体现税收的基本原则——公平原则，应加强对高收入者的纳税征管。高收入者的收入来源渠道比较广泛，应该采取措施对高收入阶层的纳税状况进行监控。例如，可以专门给高收入者建立一个纳税档案和统一的含纳税社保编码制度，定期监督高收益者整体收益状况。同时，银行、工商管理机关和税务机关的配合也是一项很重要的措施。对非本单位职工支付劳务工资，一律通过税务部门的征税账户进行个人收入结算，然后转入个人账户。任何单位不得用现金支付非本单位劳务支出。而且高收入者的部分收益有可能是别人支付的，进一步明确代扣代缴人的纳税责任制度，依照规定支付者应代扣代缴，否则就要追究相应的法律责任。还可以把高薪阶层的纳税划分为不同等级，对纳税信誉相对较高者可以按申报来征收，相对较低者则要严管，按照税收征管法的规定和刑法的规定严惩偷税漏税者。针对有灰色收入来源，要加大税务稽查的力度和税务稽查的手段，建议法律授予税务稽查的相应“侦查权”。

四、结语

本文通过研究、分析目前我国个人所得税制在制度设计、税收征管等方面存在的主要问题，提出优化和改革个人所得税制的观点和建议。然而，对个人所得税制功能的具体定位、地位的确立，以及通过个人所得税调节各类群体的个人实际净收入水平，进而实现提低扩中限高的目标，通过精准扶贫政策的设计和落实，减少并逐步消灭贫困，实现经济发展成果全民共享，这将是一项长期而艰巨的工作。随着我国社会经济的不断发展，个人所得税制度将会成为未来所得税税制中的发挥促进经济和调节收入水平作用的主体税种。为了促进国家财政收入的持续稳健增长，我们必须加强个人所得税制度的改革，并积极推进相关税收制度的配套改革。任何改革都会遭到既得利益群体的阻挠，既需要参与顶层设计者的高瞻远瞩且敢于攻坚克难，又需要当今社会与改革利益相关收益群体的倾心支持。个人所得税的改革的福祉将绵延不断的辐射世世代代。我们应充分借鉴国外的相关政策，做到“取其精华，去其糟粕”，将我国个人所得税制度成为未来经济和居民收入可持续同步增长的“发动机”和“调节器”。

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