进行预算绩效评价的意义和方法

徐剑飞

摘要：绩效预算对公共财政投入与产出效益最大化具有重要的影响，目前对于消防部队来说，开展预算绩效评价是当前部队经费管理的迫切需求。本文阐述了预算绩效评价的含义以及原则，并针对目前消防部队预算绩效评价中存在的问题提出了一些相关的建议。

关键词： 预算； 绩效评价； 方法； 意义

消防部队是政府公共安全与国家应急救援体系的重要组成部分，由于我国消防部队的现役性质，需要对所在的公共区域提供相关的公共消防安全服务，其经费主要实行的是军队与地方双重供给，消防部队的业务开支主要依赖于地方财政的全额保障。绩效预算是一种新型的预算管理方式，对于目前消防部队来说，较为重要以及关注的焦点是如何构建一个消防预算绩效评价体系，建立相应的绩效预算管理办法，使较低的经费投入下保持合理配置和高效运行。

一、预算绩效评价的概述及其原则

预算绩效评价主要是指，预算部门及财政部门针对财政支出的效益性以及经济性，根据设定的绩效目标，制定出相关的评价方法，确定相关的评价标准与评价指标，然后对其进行公正性与客观性的评价。预算绩效评价的主体包括各级的财政部门以及各级的预算部门或者单位，其中财政部门主要负责拟定绩效评价相关的规章制度及规范，并对下级的一些财政部门以及预算部门的相关工作进行组织与指导，此外还负责督促下级部门及时的落实预算支出管理相关的改进意见。预算部门主要负责的是对本部门的绩效评价工作进行组织与实施，还要根据实际情况制定本部门的绩效评价相关的规章制度，并切实的落实上级财政部门给出的一些预算支出管理相关的整改意见，进而有效的改进预算支出管理。绩效评价的重点应放在项目支出上，尤其是要将重点放在那些具有明显的社会及经济影响，而且是与本部门的职能紧密的联系在一起的项目上面，如果是具备较为充足的条件，可以对部门整体的支出做出评价。在确定预算绩效评价指标时应遵循五个方面的原则，第一，经济性原则，即在获得相关数据时，要考虑到其是否具有可操作性，是否符合现实条件以及成本效益原则。第二，可比性原则，为了能够便于将同类评价对象的评价结果进行相互比较，要对同类的评价对象设置具有共性的绩效评价指标。第三，相关性原则，即所确定的指标应该与绩效的目标有直接联系的。针对具体支出及其产出绩效进行，评价的结果应当清晰的反映出支出与产出绩效之间的紧密对应关系。第四，系统性原则，即将定性指标与定量指标有机的结合起来。第五，重要性原则，即确定指标时优先选用最能够反应评价要求的核心指标。第六，公开公正的原则，绩效评价应依法公开并接受各方面的监督，最大限度的做到客观公正、真实。第七，分级分类的原则，各级的财政部门以及预算部门，在制定预算绩效评价体系时，主要是根据评价对象的特点以及现实的实际情况来进行分类组织实施。

二、实施预算绩效评价的必要性及意义

预算管理是财务管理的一项基础性的工作，能够有效地保障财务工作规范运行，促进消防部队经费保障体系的建立，同时还能够减少在经费开支的过程中出现的一些盲目浪费的现象，对于保证消防部队各项事业的建设以及灭火救援任务的顺利完成起着非常重要的作用。与传统的预算模式相比来说，绩效预算能够提高公共资金的使用效率，提高公共服务水平，加强资源的分配与政府行为之间的联系，这也是各国政府预算改革的必然趋势。目前消防部队部门绩效评价已经成为了政府绩效考核目标的重要组成部分，形成了以装备投入、火灾指标、消防基础设施建设以及年度重点任务为基本的考核内容的工作目标考评指标体系。由此可知，目前建立消防部队预算绩效评价时机与条件已经成熟，实施预算绩效评价对有效提高资金使用效益，保障消防部队稳定可持续的发展具有重要意义。

三、目前消防部队预算绩效评价中存在的问题

（一）绩效评价的结果缺乏约束力

目前消防部队一些项目的绩效评价工作体系不够健全，缺乏一个明确的法律规范，一些部门对于绩效评价的结果只作为档案保存下来，一些部门将其用来作为新项目的参考或借鉴，但真正的指导作用并不大。特别是在以往一些项目进行绩效评价的过程中所出现的一些相关的责任、成绩以及问题等，没有进行严格的约束和利用，很大程度上失去了绩效评价工作的现实意义。此外，目前对考评结果的运用缺乏一个较为明确的思路与做法，致使了绩效评价的结果难以在预算控制与报告中发挥其应有的作用。

（二）难以设置合理科学的绩效评价指标

科学合理的绩效评价指标的设置，是实行绩效预算的核心。具体来说，绩效评价指标的设置包括了两个方面，一方面指的是“质”，即经费支出的方向以及从中能够获取什么样的利益；另一方面指的是“量”，即产出指标、投入指标以及效率指标。目前来说，消防部队建立预算绩效评价的指标与标准是较为困难的，究其原因是由于消防部队所具有的行业特殊性，它所要达到的社会消防公共安全的目标是难以衡量的，很难建立一个明确的项目支出绩效评价的标准。比如，消防部队在购置消防车辆这一方面，由于火灾是不可预计的事故，难以确定是否会使用该性能的消防车辆，也很难评价其效果。从科学的角度来看，目前消防部队预算绩效评价的重要目标就是建立一套完善的、系统的、科学的绩效考核评价标准，综合地评价其项目的环境效益、社会效益以及经济效益，这也是当前消防部队开展绩效评价的重点和难点。

（三）绩效意识较为薄弱

由于受到一些传统的经济观念的影响，导致了绩效管理理念在引入到具体的工作中时，也很难得到管理层的重视。一些管理部门只是将项目资金的申请作为重点，而忽略了资金产出量所能够带来的效果，忽略了预算支出情况的绩效评价。除此之外，部门之间还缺乏有效融洽的合作意识，这是由于一些部门认定预算绩效评价工作是属于财务部工作范围内的，与其他部门并无太大关系。此外，预算的执行力较差，对绩效评价的目标认识不够全面，导致了项目的预算与实际工作的执行存在着很大的悬殊，项目预算不够详细，没有对上报的项目进行详细的可行性研究与分析，存在着随意性与拖沓性的现象，最终导致资金结算滞后，对整个项目的绩效评价都产生了极为不利的影响。

（四）评价制度不够完善

完善合理的规章制度能够有效的保障各项工作的顺利开展，但目前来说，预算绩效评价的相关规章制度并不健全，缺乏一定的操作性，虽然部门内部制定了预算绩效评价相关的规章制度，但是却缺乏法律依据与保障，在评价方法、评价指标以及绩效目标等方面没有一定完整统一的标准，导致了所制定的绩效评价体系难以更好的服务于预算绩效管理工作。

四、如何有效的进行预算绩效评价工作

（一）预算绩效评价的方法

1.成本效益分析法

成本效益分析法是运用最为广泛的绩效评价的方法。成本效益分析法就是将各个项目的效益以及全部成本详细列出，然后将各个项目的价值评估并进行比较，最终选择投资最佳的项目。在运用成本效益分析法时要考虑到各个方面的因素，要将与成本有直接关系和间接关系的内容全部考虑在内。成本效益分析法主要包括净现值指标、内部收益率指标以及收益成本率这三个指标。消防部队在评价时应将保护生命财产视为收益，把灭火或救援行动所有支出作为成本来评价。净现值指标指的是支出所带来的收益现值与成本现值之差，运用净现值准则对支出进行评价时，若支出带来的净现值为正，则表明该项支出是属于合理的，若支出带来的净现值为负，则表明该项支出是不合理的。内部收益率指的是支出带来的收益现值与成本现值相等的贴现率，运用内部收益率指标对支出进行评价时，若内部收益率指标大于支出的预期收益率，则表明该项支出是属于合理的，若与前者相反，则表明该项支出是不合理的。收益成本比率指标指的是支出带来的收益现值与成本现值之比，运用收益成本比率对支出进行评价时，若收益成本比率指标大于1，表明支出是合理的，若与之相反，则表明支出是不合理的。成本效益分析法不仅只是单纯的压缩成本费用，它需要与单位的预期目标、发展战略、发展模式与方向等结合起来，建立一个能够使管理者全面掌握单位的成本构架，建立起科学的成本分析与控制系统。消防部队承担着保护人民生命财产安全的任务，主要是处置一些火灾、地震等突发事件，成本支出具有时间上的不确定性，故在一个时期不能完全按照成本效益来评价，但总体上应当与当地经济发展水平相当，消防装备建设要适应当地经济发展的需求，既不能夸大求洋，也要具有处置当地突发事件的能力。

2.机会成本分析法

机会成本，简单地说就是当把资金投入到某一个给定用场时，必须会失去把资金投人到另一个用场去的机会，或者说把资金用在A处，就失去了用在B处的机会。而资金在A处所获得的效益，是以失去资金在B处获得的效益的机会为代价的，因此，资金用在A处所获效益就称为资金用在B处所获效益的机会成本。机会成本分析法也就是指在无市场价格的情况下，资源使用的成本可以用所牺牲的替代用途的收入或效益来估算，在经济资源总量一定的条件下，A和B配置经济资源的量存在此消彼长的关系，所以，A的资源配置是以B配置资源的减少，进而减少经济收益或带来的社会效益为机会成本的。目前财政对于消防装备建设的投入各地差异很大，特别是一些经济欠发达地区，买什么样的装备更有效是我们进行绩效评价的重点。如经济发达地区，城市发展速度相当快，高层的地下火灾危险性很大，但消防装备投入有限，那我们就要放弃购置常规装备的机会，要多采购处置高层和地下火灾的装备。再如经济相对落后的地区，高层建筑很少，又没有化工企业，采购特勤装备就没有必要，把有限的消防经费用在个人防护和水源建设上，购置登高车就没有必要了。就是说选择A或选择B方案，哪个方案带来的社会效益更大需用机会成本分析法。

3.经济指标法

经济指标法主要是指用具体的经济指标来衡量财政支出项目的效益，经济指标法既能够衡量某一具体财政支出项目的经济效益与微观效益，也可以衡量财政支出的社会效益与宏观效益。

4.最低费用选择法

最低费用选择法主要适于分析那些没有直接经济效益而具有社会效益的支出项目的效益，在对每个备选的财政支出方案进行经济分析时，不用货币计算备选方案支出的社会效益，以成本最低为择优的最低标准。比如对于国防支出项目，由于其效益难以计算，可以只计算该项目的成本，选择成本最低的作为最优支出项目。

（二）消防部队进行预算绩效评价的建议

1.制定一个合理有效的评价标准

在进行预算绩效评价工作时，不仅需要建立一个合理科学的指标体系，还需要对绩效评价的标准进行系统的规划与设计，并对不同的评价对象进行研究，通过各种渠道进行收集，对不同的数据进行整理，建立并完善绩效评价标准的关系数据库。一般来说，评价标准会随着社会经济的发展以及客观环境的变化而不断地变化，因此要不断地维护并更新相关的评价标准。

2.合理应用绩效评价的结果

绩效评价的结果能够判断相关资金配置的合理性，可以分析单位内部的管理问题以及各个部门的主要政绩，部门下个年度的预算工作安排也可以此作为依据。对那些好的项目给予充分的鼓励与表扬，下个年度在进行预算工作时，对此类项目做科学的风险预测与评估，并作最优先的安排。审计或者纪保等部门可以将绩效评价的结果纳入管理的视角，引入绩效问责制，从而进一步提高行政水平。针对重点支出项目要进行相关的绩效评价，并将绩效评价的结果及时向同级党委和上级汇报，同时相关部门还要对重点项目所用资金进行重点的审计以及事后审计。一旦发现有通过虚报项目以及工作量来获取项目资金或者挪用项目资金的，或者是由于个人的疏忽以及管理不善造成资金极大浪费的，要根据部队规定以及相关的法律法规给予处理，并追回挪用或被骗取的资金，情节较为严重的应依法送司法机关作出处理。在如今节约型社会的建设过程中，用好消防部队投资的每一笔钱，提高其透明度，这不仅关系着消防部队的协调及可持续发展，还关系着广大官兵的最根本的利益。

3.建立单位综合预算绩效评价指标体系

消防部队的预算绩效评价应从火灾预警、消防宣传、火灾扑救、监督检查以及火灾调查等各方面对其绩效预算进行综合考核评价。目前，火灾预警方面已经建立起了“三台合一”系统，实现了社会公共资源的统一调配，三级网建设实现了垂直化管理，消防装备建设突飞猛进，监督检查仪器日益精良，消防部队建设进入拼装备的时代。然而，消防装备建设经费来源渠道不一，各地经济发展水平和财政状况差异很大，如何把有限的经费用在刀刃上，建设适应当地经济发展水平的消防队伍是各级消防部队建立综合预算绩效评价体系的目的所在。所以，对消防部队预算绩效进行评价，就要结合目前部队实施的装备评估结论，依据各地经济发展水平对消防力量的需求，建立科学的预算绩效评价体系，准确把握经费的投向和投量，最大限度的发挥财政支出的公共效益。

五、结束语

预算绩效评价所涉及的指标较多，而且各个指标之间具有较为复杂的关系，因此对于消防部队的预算管理相关内容的研究与探讨难以完全涵盖。经费预算绩效评价管理工作的开展不仅能够推动财务规范化的管理，还可以提高预算管理的精细化，进而促进各个单位经费使用率的提高。

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（作者单位：内蒙古消防总队）