京津冀海关特殊监管区域需协同发展

林向阳

京津冀三地分布着10家海关特殊监管区域，这些区域兼具海关特殊监管区与国家级经济开发区的双重身份，在京津冀外向型制造业、生产性服务业发展中发挥着重要的功能平台作用。推进京津冀协同发展，战略核心是疏解北京非首都功能，重点领域是交通物流一体化、产业升级转移。研究、推进海关特殊监管区域的协同发展是加快实施京津冀协同发展的有力抓手和有效途径。

京津冀海关特殊监管区域概况

海关特殊监管区域，一般是指由国务院批准，设立在我国国境之内并将其视同于关境之外，由海关为主进行特殊监管，实行严格封闭围网管理，连接国内国外两个市场、以发展外向型经济为主要目的的特定经济功能区。

自1991年起，京津冀先后设立包括保税区、出口加工区、物流园区、保税港区、综合保税区等五类区域，共计10家海关特殊监管区域，占全国总量的8%，形成了初具规模的海关特殊监管区域地区性集群。2014年，又设立了中国（天津）自由贸易试验区，包含整合了上述10家海关特殊监管区域中的其中4家。

2015年，10家区域合计完成保税模式进出口值310.3亿美元，约占京津冀地区口岸进出口值的1/10，如果将北京天竺综合保税区（以下简称“天竺综保区”）口岸操作区运营保障的首都国际机场口岸一般货物贸易纳入统计，这个比例将至少增加到三分之一。近年来，海关特殊监管区域内文化科技贸易、金融服务、跨境电商等新兴产业蓬勃发展，为京津冀区域经济注入了新的活力，在地区开放型经济发展以及产业转型升级等方面发挥了显著作用。

协同发展的重要意义和现实基础

在京津冀协同发展战略指引下，加快调整京津冀海关特殊监管区域的物流协同水平，贸易协作水平和制造业优化配置水平，推动科技研发、金融服务等新兴产业的协同创新水平，是在京津冀区域内有效合理配置资源、优化分工，进一步强化北京“四个中心”定位的必然要求。

中国（天津）自由贸易试验区的建设，使天津各海关特殊监管区域具备了自贸试验区的法律定位和开放高度。海关特殊监管区域间协同是加快自由贸易试验区经验复制、提升地区投资与贸易便利化水平的有效途径。

京津冀海关特殊监管区域资源禀赋不同，战略定位不同，发展方向不同，推进其协同发展，有利于进一步强化特色产业增长极，形成错位发展的格局；有利于产业溢出，形成点线面扩展、辐射带动京津冀地区经济发展的趋势；也是应对和参与全国海关特殊监管区域发展竞争的重要举措。

推动京津冀海关特殊监管区域协同具有一定的主客观条件。顶层制度供给和区域间协同政策和为海关特殊监管区域协同发展提供了宏观制度环境，为出台具体的针对性举措指引了方向。各海关特殊监管区域优势产业、资源禀赋存在差异，形成了发展势差，为区域间的互动协同提供了客观动力。

近年来，国家相关部门出台了一些具体政策，开展了一些具体工作，例如，2014年，京津冀地区通关一体化措施推广实施，大幅提高了进出口便利化程度；中国（天津）自由贸易试验区批复建设以来，试验区政策逐渐尝试在京津冀地区优先推广复制，而北京市服务业扩大开放试点政策也在向津冀交叉覆盖；2015年，国务院办公厅印发了《加快海关特殊监管区域整合优化方案》。这为探索和推动京津冀海关特殊监管区域协同发展奠定了一定的现实基础

协同发展的路径设计

推进京津冀海关特殊监管区域协同发展，应以《京津冀协同发展规划》为指导，以为疏解非首都核心城市功能服务为任务总目标，依托市场，加强政策引导、突出创新驱动，通过构建一体化现代物流体系，形成纵向接续、横向错位的产业发展格局，打造总体协同、有序发展的京津冀海关特殊监管区域集群，进一步增强海关特殊监管区域服务地区经济，推动京津冀协同发展进程的能力。具有路径如下：

一是突出区域功能定位，实行差异性制度供给。地方发展政策制定过程中，应充分研究海关特殊监管区域资源禀赋，紧密结合京津冀协同发展规划纲要所赋予的地区发展定位，制定符合各区域特征的针对性政策，定点释放改革红利，从而促使制度施行区形成磁力极，产生虹吸作用，推进区域快速发展。北京的海关特殊监管区域的发展方向是服务和保障首都，是承载文化中心、科技中心的功能定位。天津、河北海关特殊监管区域亦有其自身定位。在政策和制度供给过程中，应紧密围绕各区域应有定位，避免在政策引导下重复发展。

二是以区域间物流协同为先导。京津冀各海关特殊监管区域，多数围绕依托空港、海港而建，是口岸经济的主要组成部分。推动京津冀海关特殊监管区域协同，就是京津冀海空陆港协同发展的集中推动，是构建京津冀多式联运协同物流体系的集中推进。建议以区域通关一体化通关政策为制度基础，以优化区域间物流结构为目标，以产业链接续为抓手，构建京津冀海关特殊监管区域协同的物流体系。具体而言，一是要通过市场手段，加快调整、优化首都国际机场口岸空运货物结构，将一般货运业务向天津转移，进一步减轻机场及周边物流压力，发挥其民生保障、重点经济领域服务的国际货运枢纽作用，突出其服务首都“四个中心”定位的功能。二是增强天津海运、区域通关、多式联运的便利化程度，增强疏解首都国际机场货运压力的能力。三是进一步优化天津海运结构，将原材料、重化工货物向唐山港转移，使天津港形成京津冀、中国北方地区高精尖制造业的的航运保障基地。

三是构建符合区域发展定位的产业增长极。充分利于各海关特殊监管区域现有发展基础，结合发展优势和产业规划，构建产业增长极，继而发挥产业增长极对对地区经济的辐射带动作用。天竺综保区医药、航材贸易占据全国总量1/5以上，是保障民生和航空经济发展的重要支撑，在此基础上，应该将其发展为中国北方进口医药分拨中心，全国重要的航材贸易和保障基地。同时，利用现有的文化贸易、科技贸易产业基础，构建首都文化中心、科技中心功能的重要承载平台。天津各海关特殊监管区域的融资租赁、飞机装配、机电制造、药品制造、整车进口等产业在全国具有领先优势，已经形成产业增长极或具备形成产业增长极的基础。河北各区域也有自身产业基础，如曹妃甸的重工业等。各区域应该集中发展资源，重点发展与区域定位和区域基础相关的产业增长极。用一个或几个增长极来支撑园区发展，而在宏观层面，形成布局科学的京津冀海关特殊监管区域产业增长极集群。

四是打通产业间协同互动渠道。推动京津冀海关特殊监管区域协同发展，应推动区域产业链延伸和产业间互动，为企业在京津冀区域的聚集和形成溢出效应提供基础。一是结合各区域在产业链的不同位置，探索产业链内不同环节的协同发展，增强行业核心竞争力，例如京津上游环节的研发、设计、总部调配与津冀制造、物流等环节的协同。二是探索不同产业间的协同，集约利用发展资源，如不同产业开发共享金融服务平台、科技创新平台等。三是区域间的线性梯度转移。如中低端加工制造业、一般物流业沿京津冀方向在海关特殊监管区域内的疏解等。

五是形成生产要素的自由流动环境。京津冀海关特殊监管区域的融合，生产要素的自由流动至关重要。这要求创造更加自由便利的生产要素流动环境。区域通关就是很好的先例。下一步，在人才的落户、企业的迁转，科研成果的转化等方面还需要更为切实的制度创新。海关特殊监管区域管理部门也需要提供企业服务保障水平，为企业在信息共享、交流展示方面创造机构、提供平台。

六是两点融合与成片融合相结合。京津冀10家海关特殊监管区域，大致可区分为三个板块，北京天竺综合保税区为北京板块，中国（天津）自由贸易试验区所辖各海关特殊监管区域为天津板块，河北曹妃甸、石家庄等两家综合保税区及廊坊、秦皇岛两家出口加工区为河北板块。不同板块间发展的历程、积累、现状和方向，各不相同。全面的无区别的区域融合很难做到，不同板块之间的组合应有不同的融合模式。总体而言，北京-天津两板块间的协同，是首都国际机场口岸的疏解、文化科技产业的聚集、科技创新的溢出。北京-河北两板块的协同，是北京板块在贸易物流研发领域对河北板块的辐射。天津-河北两板块的协同，是天津海运货物向曹妃甸港的疏解，是天津部分产业向河北的梯度转移和产业外溢。不同区域的协同，应有不同的协同方案和细化路径。

工作建议

为了探索和推动京津冀海关特殊监管区域协同发展，结合本文论述的上述路径，现提出几点工作建议。

一是加强顶层设计，出台京津冀海关特殊监管区域协同发展指导性文件。

建议编制京津冀海关特殊监管区域协同发展纲要，对各区域的战略定位、物流体系构建、产业规划、政策创新与复制、企业疏解与合作等方面进行统一规划，为各海关特殊监管区域的发展提供指导和依据，同时，也为对外统一推广京津冀海关特殊监管区域营造氛围。

二是构建区域内海关特殊监管区域联络协调体制机制。

将京津冀海关特殊监管区域的协同发展纳入京津冀协同发展重点任务序列，明确推进路径，给予相关保障。由三地推进京津冀协同发展领导小组办公室、三地商务部门、三地通关监管部门、三地海关特殊监管区域管委会共同组成京津冀海关特殊监管区域协同发展联席会议，负责研究推进海关特殊监管区域协同发展具体事宜。

三是加快京津冀海关特殊监管区域基础设施建设。

进一步推进单一窗口建设，提升通关便利化水平；引导构建京津冀多式联运模式，为空海陆运协同奠定基础。进一步加快对物流基础设施、货运基础设施的规划建设，解决津冀两地航空货运硬件不足的问题。整合京津冀监管部门、货代、货站等航空物流链信息平台，全面开展电子货运业务，提高通关效率。

四是加快推进京津冀海关特殊监管区域政策互补共享。

加快推进现有投资与贸易便利化政策在京津冀海关特殊监管区域间的互补共享，探索北京的服务业扩大开放政策、天津的自贸试验区政策在京津冀海关特殊监管区域的延伸和交叉复制。构建政策的捆绑申报机制，实现新政策共同申报、共同享有模式。加强三地在监管服务模式创新方面的相互学习借鉴。消除政策壁垒，共同营造面向全国的京津冀海关特殊监管区域投资与贸易便利化示范区。

（作者：顺义区委副书记、北京天竺综合保税区管理委员会常务副主任）