基层检察院民行检察工作中存在的问题及对策

刘斌

内容摘要：现行民行检察制度设计矛盾诸多，困难重重，其最大的问题在于架空了基层检察机关的监督主体地位。针对存在的突出问题，本文结合实践，提出了加强基层民行检察建设应采取的解决对策，即真正树立基层民行检察监督的主体地位，充分发挥基层民行检察监督的主观能动性，切实加强对基层民行检察工作的领导和指导力度。

关键词：基层检察院 民事行政 突出问题 解决对策

现行民行检察制度的设计存在一些问题，主要在于架空了基层检察机关的监督主体地位，虚设了司法资源，从而削减了民行检察监督的整体力度和效果。

一、基层民行检察工作中存在的突出问题

（一）基层民行检察监督的基础性意义显现不足

民事、行政诉讼立法出于监督效力和监督效果的初衷考量，规定“提高一级抗”，客观上造成基层检察院没有抗诉权。规定“再审前置”受理案件，客观上又造成基层检察院行使再审检察建议权存在诸多障碍。虽然修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了检察机关对执行活动和审判程序中审判人员违法行为有权进行监督，但囿于发现违法的途径和渠道不畅，客观上也造成了基层检察院无法、无力行使检察监督权。如此，抽空了民行检察监督的底层，民行检察监督的“倒三角”现象没有根本改观。

从法院审理案件的种类结构来看，基层法院审判人员在全国审判人员中约占83.3%，无论从法官的人数看，还是从处理案件数量看，基层法院是我国司法最主要的部分。法院审理、执行的案件90%左右是民行诉讼案件，其中又有90%左右的案件是由基层法院承担的。随着司法改革的进一步深化和法官办案责任制的推行，赋予法官在事实审查和法律适用中享有很大的自由裁量权，而基层法官的法理水平、业务素质、职业技能相对薄弱，实践中难以适应司法改革和办案责任制所具有的科学要求，往往也成为大量裁判不公的根源。与此同时，我国基层检察院数量与法院大体相当，基层检察人员在全国检察人员中的占比与法院也大体相当，但我国基层检察院办理的民行诉讼监督案件数量仅占全国检察院办理案件数量的50%。

（二）基层民行检察监督的主体性地位未能确立

司法是社会公正的最后一道防线，司法的廉洁与公正是全社会的希冀所在，也是建设法治国家的必要条件之一。从现实层面看，当前人民群众对民行审判、执行不公和腐败现象强烈不满，检察机关对此负有特殊的监督职责。尽管民行检察监督是一种事后监督，表现为对已生效裁判或已经作出的审判、执行行为进行的监督，但这种监督可辐射到整个民商事、行政审判、执行领域，是对司法不公和司法腐败的一种特殊预防。

从检察机关受理的申诉情况来看，80%以上的申诉是民行申诉案件。由于民行检察作为对法院民行审判、执行的法定外部监督制度，故而使得当事人向检察机关申请监督的民行申诉与涉法涉诉上访案件层出不穷，造成每年向检察机关申诉的民行案件居高不下。另一个维度表明，现实对民行检察的需要越来越迫切，人民群众和社会各界对民行检察监督能力的期望也越来越高。现实情况是，基层检察院的数量、人数和办案数都占到全国检察系统的80%以上，而民行检察的案件数量仅有50%在基层。从监督职能的行使，监督方式和监督手段的运用方面来看，基层检察监督的职责特别是主要职责发挥远没有达到80%的要求。由此可以看出，基层检察院对基层法院进行同级监督的空间很大、任务也很重，在很大程度上也影响着整个民行检察办案数量、质量和规模。

二、基层民行检察监督不足的主要原因

由于公众对修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的认知不足，致使基层民行监督形式单一，许多该监督的领域没有进行监督，制约了基层院的工作开展和检察监督权的有效行使。尽管如此，造成基层民行检察监督权未能充分有效行使的根本原因在于主观因素，即主观能动性发挥不足。

（一）基层民行检察干部工作责任心和进取心不足

由于基层民行检察监督职责不明，工作开展难度大，案源明显不足，有些基层院一年到头几乎无案可办，加之院领导重视又不够，致使很多基层民行干部工作没有热情，工作进取心和事业心淡漠，工作主动性不强。也由于基层院不能独立行使抗诉权，在对案件进行审查后如果认为原生效裁判确有错误，还需要提请上级院抗诉，最终会有上级院审查把关，因此基层院民行干部容易产生对上级院的依赖心里，办案责任心不强，这也是基层院办案质量不尽如人意的一个原因。

（二）基层民行检察队伍专业化、职业化程度不高

当前基层民行队伍在稳定性和专业化上均存在令人焦虑的问题，即基层民行干部配备学历、年龄、业务水准参差不齐，其整体专业化水平还不能适应新时期民行检察工作的需要。而且基层民行骨干流动过于频繁，有些民行干部随意被抽调从事自侦和刑检工作，导致工作人员不稳定、思想不稳定、业务不稳定。没有经过正规法学教育与理论训练，不具备相当的知识和技能，又缺乏长期的理论实践，且骨干调动频繁，基层民行队伍所存在的这些问题，已严重制约了基层民行检察的全面、深入、健康发展。

（三）对基层民行检察工作的领导和指导力度不够

院领导对开展民行工作的积极性普遍不高，重视不够，相当一部分基层民行部门办案力量不到位，业务骨干缺乏，即使出现一两个骨干，不久也会被调到其他被认为相当重要的部门，加之对民行部门的物质保障也相对缺乏，这使基层民行检察工作难以走入良性循环。与此同时，上级院对基层民行检察指导不力，对制约基层民行检察工作科学发展的瓶颈问题深入研究的不深、不透，对下指导没有实质内容和具体标准，不能为基层民行检察工作全面、科学、深入发展提出有实质意义的指导意见，使得上级院的指导工作流于形式。

三、加强基层民行检察建设应采取的解决对策

相对于基层院各项业务而言，民行检察工作就是系统中最弱的环节，也是工作难度最大的部分。因此，推进民行检察工作深入、科学发展，加强基层院建设是首要着手点，是建设的重点。

（一）真正树立基层民行检察监督的主体地位

为保证检察监督的力度、效率和实效，必须保证监督者具有主体性，使其可以依法独立、直接、及时地履行监督职责并承担相应责任，否则若是事事受制于外在因素或者不能也不用独立、直接地负责，那么监督的效力就无从谈起。基层院由于没有法定民行抗诉权，致使其实质上丧失了民行检察监督的主体性，很多地方仅仅从事提请抗诉这些没有独立监督性质的工作，所谓监督充其量只是间接监督，从而造成很多地方意志消沉、工作缺乏力度，起不到应有的监督作用。并且由于提请抗诉等程序繁琐，使得监督非常不及时，监督的法律效果和社会效果不理想，民行检察监督的社会公信力也受到严重影响。

为加强基层民行检察监督力度，变间接监督为直接监督、过时监督为及时监督，使民行检察取得良好的法律效果和社会效果，树立民行检察监督权威，必须赋予基层院民行检察监督的主体地位。本文认为，应通过完善、充实基层院民行检察工作职责任务，切实改变职能单一甚至常年无所事事的局面，让每个基层院民行部门、每个民行干部都有明确、充实的职责任务，使其除进行提请抗诉工作之外，还应该独立履行直接针对同级法院以及其他部门的多元监督职能，真正树立其监督主体地位，提高其民行检察监督的力度和实效。依照现行法律规定，结合民行检察工作实际，基层院民行检察监督职责应为：对确有错误的生效裁判提出再审检察建议，对审判违法行为提出检察建议，对执行违法行为提出检察建议，督促起诉，支持起诉，提起公益诉讼，履行职责中发现行政违法行为提出检察建议，发现和移送职务犯罪线索，息诉服判等。树立基层民行检察监督主体地位后，就会打牢民行检察监督的基础，最大程度释放基层所具有的民行监督能量，增强民行检察监督在基层社会的影响面和影响力，从而提升整个民行检察监督的活力。

（二）充分发挥基层民行检察监督的主观能动性

为了调动基层院开展民行检察监督的积极性，充分发挥其主观能动性，全力释放其身上蕴藏的民行检察监督能力，必须从羁绊基层民行检察监督积极性的问题根源入手，下大力气研究激发、调动基层民行检察监督的积极性和首创精神，让基层民行检察有所作为，彰显其本身的意义和价值，让各级院领导以及基层广大民行干部切身体会到基层民行检察的重要性，从而提高其开展民行检察的主观能动性。

1.着力加大民行宣传力度。基层检察院应当采取多种形式，深入街道、社区、学校、机关、企事业单位及通过传统媒体和新媒体等载体，加强民行检察监督职能的宣传，普及民行检察知识，增强基层群众对民行检察工作的知晓度，扩大民行检察影响力，吸引当事人选择检察监督的途径。内容方面重点宣传检察机关新的监督职能，如对审判人员违法行为、执行活动以及调解书的监督，支持起诉、督促履职、公益诉讼、对行政违法行为的监督，向基层检察院申请监督的条件和情形以及三种法定情形下可以直接向基层检察院申请监督的规定。对象方面主要针对涉诉当事人、涉诉概率较大的潜在群体，以及律师和基层法律服务工作者等。时间、地点方面选择利用举报宣传周、法院诉讼服务中心大厅、收听收看广播电视黄金时段、人流密集街道集市等。[1]

2.着力构建多元监督格局。工作理念和工作摆布上，坚持做到实体监督与程序监督并重、审判监督与执行监督并重、裁判监督与调解监督并重、个案监督与类案监督并重、依申请监督与依职权监督并重。监督范围和监督领域上，既重视民事检察监督，又重视行政检察监督；既重视对生效裁判、调解书的监督，又重视对审判违法和执行违法行为的监督；既重视开展督促行政机关履行职责工作，又重视开展支持弱势群体及保护国家利益和公共利益受侵起诉工作。监督方式上，单一或综合运用抗诉、提请抗诉、再审检察建议、检察建议、纠正违法通知、调查核实、移送职务犯罪线索等手段和措施，提高监督效果和监督效率。

3.着力提升民行工作能力。基层民行检察工作能力包括业务素养能力、执法办案能力、沟通协调能力。民行检察监督工作是一项技术性、理论性、科学性很强的专业工作，由于法律不完善、制度不健全、认识不统一，使得这项工作的理论论证和技术操作难度增大。因此，要求基层民行干部在具备一定知识和技能的基础上，通过长期的办案实践磨练与经验总结，提升相关法律知识、办案经验及理论水平。修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予了新的检察监督职能，对基层民行干部执法办案能力提出了更高的要求，如何较为准确地开展工作、如何拓展案件来源、如何找准监督方向、如何正确采取监督手段、措施和方式等，都是基层民行干部需要学习和改进的。民行检察的操作性、规范性、制度性不足，对沟通协调能力要求更高，处于执法办案一线的基层民行干部在法律、法规、司法解释及规范性文件落实及具体办案过程中需要与法院及其他单位沟通协调。

（三）切实加强对基层民行检察工作的领导和指导力度

要从完善中国特色社会主义检察制度、保障司法公正、维护社会公平正义的高度，切实加强对基层民行检察工作的领导和指导力度。上级院要制定一个时期基层民行检察工作科学发展规划，提出具体工作目标、工作任务及努力方向，各级院党组和检委会要定期听取和研究民行检察工作，使其获得全面、深入、健康发展，以满足人民群众日益增长的对检察工作的各项要求和检察监督的诸多期望。要从人、财、物等诸多方面加强领导，分市院要按照“市县一体、两级联动”的要求，整合本地民行资源，统筹利用好办案人才，实现诉讼经济。加强基层民行队伍建设，稳定业务骨干，采取调训、培训、岗位练兵、知识竞赛等多种手段，提高干部整体素质。要从执法办案需要保证基层民行检察工作所必需的物质装备和技术条件。

注释：

[1]参见苗福翠等：《新民诉法下民行检察工作面临的挑战及对策》，载《中国检察官》2015年第2期上。