地方政府治理城市垃圾的典型范式及其启示

李红星 吴雨樨 孙婷

摘 要：黑龙江省宾县垃圾综合治理项目是地方政府治理城市垃圾的典型范式。地方政府将社会主体引入垃圾治理过程中，找到政企合作结合点，充分调动社会主体积极性，允许他们参与社会管理并承担公共服务生产责任，最终实现地方政府与企业各自的利益诉求。

关键词：地方政府；垃圾治理；治理创新

中图分类号：F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）08-0158-02

一、宾县生活垃圾综合治理的实践

2009年12月，黑龙江省宾县垃圾处理综合利用示范项目开始投入建设。项目总投资7 285.58万元，其主要资金来源包括申请国家投资700万元，企业与德国泰山天使创业基金联合投资6 585.58万元。预计年收入2 439.3万元，投资回收期4.41年，内部收益率21.46%。

本项目利用间歇式干法沼气发酵工艺制取沼气，为小城镇居民提供廉价清洁燃气。项目遵循整体规划、突出重点、分布实施的原则，符合国家的投资要求，符合国家对环境保护的要求。通过对项目的实施，使项目区废弃的垃圾得到有效处理，充分体现技术的先进性与成熟可靠性，从而在投入与产出之间很好地体现经济上的合理性。

（一）项目实施主体

该项目实施主体具有多元化的特点，承建单位是黑龙江省龙能燃气投资有限公司，委托人为宾县县政府。黑龙江省龙能燃气投资有限公司具有多年从事垃圾生产及转化的经验，通过引进德国生产工艺，掌握了国际先进垃圾处理技术，为承担本项目做好充分准备。

（二）项目实施条件

项目区属于宾县工业开发区，城市垃圾污水量大，非常适合沼气工程的推广，为建设垃圾处理工程提供了良好的基础条件和充足的原料。黑龙江省大部分村镇居民都从事过沼气生产，因此已经积累了较为丰富的沼气生产和技术推广经验。在沼气利用过程中，人们已经形成了对沼气的高度认同，企业及社会已经形成稳定的沼气推广利用体系，为再生资源的销售提供了良好的社会与市场环境。

（三）项目经营风险分析

1.敏感性分析

考虑项目实施过程中一些不确定因素的变化，分别对销售收入、固定资产投资和经营成本作了增加和减少10%的单因素变化对财务内部收益影响的敏感性分析。经分析可以看出，各因素的变化都不同程度影响其内部收益率，其中销售收入的变化对FIRR的影响最大，其次是经营成本，固定资产投资的影响最小。

2.原材料风险

该项目原材料主要是生活垃圾，如果这些垃圾不能及时进入垃圾处理工程，将对周边环境形成污染，因此原料的供应基本无风险。

3.技术风险

该项垃圾处理技术采用垃圾厌氧发酵技术工艺。该技术具有投资省、耗能低、产气率高、操作方便和有利于综合利用等特点，风险很低，并且在签订设备合同时，通过增加保证设备质量、对设备的操作人员进行培训等条款，来转移风险。

4.资金风险

该项目建设投资没有借款，无偿债风险。由于该项目流动资金借款很少，因而项目流动比率和速动比率很大，项目每年流动资产可以立即用于偿付流动负债的能力较强。

（四）项目实施模式

1.设计原则

（1）资源化原则。该项目在设计之初就把垃圾视为一种有价值的宝贵资源，充分利用垃圾资源是污染防治的重要原则。垃圾经处理后，产出的再生能源（沼气）具有较好的经济价值。

（2）生态化原则。物质循环与生态流动是生态学的基本原理之一。宾县垃圾治理项目始终遵循生态学与循环经济的指导思想，追求社会生态平衡，通过对县域垃圾生态化处理，实现县域的生态系统良性循环。

（3）综合效益原则。宾县垃圾治理项目在追求生态效益的同时，一直兼顾社会效益和经济效益，将垃圾治理与资源再生有机结合起来，使垃圾治理过程也变成了资源再生过程，既消除了环境污染、解决了部分就业问题，同时也通过再生资源获得了可观的经济效益。

（4）可靠性原则。项目实施过程中遵循生产技术先进、再造工艺成熟、产品质量可靠的原则，厂房及生产流水线设计中吸取国外先进的生产工艺和施工技术，使项目质量达到国际先进水平。

（5）管理简便原则。引进德国管理流程，将人工操作和机器自动控制有机结合，将人工操作难度大且人工成本较高的工作交给机器，采用自动化技术，分别发挥人与机器之所长，提高系统运行管理水平。

2.实施方案

宾县县政府在本项目建设过程中承担的责任主要是向项目建设方提供工业用地50年使用权，对垃圾处理给予50元/吨的补贴，同时政府负责垃圾的收集及将垃圾运送至处理厂。土地补偿金由企业承担，土地出让金采取先征后返的方式。如果企业使用土地进行抵押，必须提前通知政府。此项目投入使用后，所产生的利润及所得要依法纳税。

二、宾县垃圾综合治理项目各方利益与企业困境分析

（一）各方利益

建设项目投入使用后，政府、项目建设方及社会民众均会获得相应利益。

1.企业与政府所获得的经济效益

根据收入表、总成本表、损益表计算，投产后产生沼气和电能，年均销售收入为2 439.3万元，年均总成本895.35万元，利润1 543.95万元。项目财务内部收益率（FIRR）为21.46%，项目财务净现值为6 784.09万元。政府在为民众提供公共服务的同时，还能够获得本项目利润所带来的税收收入。

2.政府与民众获得的环境和社会效益

通过本项目沼气工程及能源生态模式建设，实现废弃物的资源利用，消除农牧业和工业加工造成的污染，发展无公害生态农产品生产，促进农牧业的可持续发展，同时优化能源结构，提高人民生活和健康水平，实现人与自然的和谐，可以大大提高项目区人民的生活条件。

（二）企业在经营过程中的困境

1.产能过剩。宾县城镇人口规模在15万左右，每天产生生活垃圾不足200吨，与企业生产规模相比，垃圾数量不能满足企业生产所需。

2.企业投资能力有限。本项目总投资7 285.58万元，企业自身投资能力有限，其中大部分投资需要四方筹集，包括国家贷款、社会募集等。

3.垃圾分类困难。在项目投入使用后，企业遇到的第一个困难就是垃圾分类问题。我国大部分城市包括宾县生活垃圾几乎没有分类，但本垃圾综合治理项目的垃圾处理工艺要求垃圾必须在分类之后才能进行处理，所以，企业在接到垃圾之后，必须进行大量的分类工作，耗费大量时间，增加了人力成本。

4.产品销售困难。本项目通过垃圾处理产生沼气和电能。国家规定民营气站可以介入正常销售渠道，所以沼气直接销售给周边居民用于生产和生活，但电能的销售却受到国家政策的限制。

三、宾县垃圾治理项目对地方政府的启示

（一）治理创新对决策层提出更高素质要求

地方政府采用BOT模式供给公共服务在全国并不少见，但宾县所采用的垃圾处理技术是黑龙江省龙能燃气投资有限公司从德国引进的生产技术，在我国的投产使用是全国首家。这种决策需要领导者具有敏锐的洞察力，具有更高的胆识和魄力，敢于尝试，大胆创新。

（二）治理创新需要政府更好履行职能

就垃圾处理项目本身，项目建设方承担大部分责任，但在垃圾运进处理厂之前，应由政府管理，这里主要涉及垃圾的分类和转运问题。政府在居民点收集垃圾的时候，可以要求居民分类投放，然后由运输部门分类运往垃圾处理厂。对于生产能力过剩的问题，政府可以通过设立转运站的方式，将县城周边的乡村生活垃圾一同收集上来，共同交给垃圾处理厂，从而增加垃圾数量，提高企业经济效益。

（三）治理创新需要政府加快简政放权

我国各级政府牢牢把握着对不同项目审批的权限，越到地方，政府权限越小，这在一定程度上限制了地方政府治理创新的空间和范围。对同一主体，其各方面的相关审批权应在同一级政府，便于协调统一管理，也便于协同一致。对于与地方事务紧密相关的公共事业的审批权应尽量下放给地方政府，使地方政府的决策自主权更大，使决策更有针对性。

（四）加强地方政府间的垃圾协同治理

类似黑龙江省宾县土地及人口规模的城镇在全国还有很多，不论垃圾治理还是其他公共事业管理，都可能存在因规模小而浪费生产能力的现象。如果县乡政府间能够加强合作，开展协同治理，共同开发使用同一个垃圾综合处理项目，则既可以解决各自的垃圾治理问题，同时也可以节约成本，充分利用企业生产能力，实现帕累托最优。

（五）将改革公共服务供给模式作为治理创新的突破口

公共服务应该由政府提供，但不一定由政府自己亲自生产。从宾县垃圾综合治理项目可以看到，政府可以通过购买公共服务的方式来向公众提供公共服务，这种方式效率更高，群众满意度更高，实现的社会效益更大。