区域服务贸易安排：多边框架的补充

钱思义

摘 要：随着服务贸易在全球贸易体系中地位的不断提升，服务贸易自由化成为各国广泛关注的热点问题，以多边框架抑或区域服务贸易安排推进自由化向前发展是各国争论的重点。尽管目前服务贸易自由化在多边层面进展缓慢，区域层面只是相对而言取得了一定突破，但基于区域服务贸易安排自身存在的局限与多边框架不可替代的优越性，各国仍应坚持以WTO作为实现服务贸易自由化的主渠道，同时，充分发挥区域服务贸易安排的补充作用。

关键词：服务贸易自由化；多边框架；区域服务贸易安排

中图分类号：F752.68 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）08-0125-02 20世纪90年代以来，世界经济重心日益向服务业倾斜，服务贸易的规模不断扩大，重要性与日俱增，服务贸易自由化议题也随之进入各国政策制定者的视野。各国借助GATS构建的多边框架，积极推进服务贸易自由化进程。然而，多哈回合动摇了各国对于坚持以GATS作为服务贸易自由化谈判主渠道的信心，以美欧为首的一部分国家将重心转向区域服务贸易安排，力图加速实现服务贸易自由化。

一、服务贸易自由化路径的历史演进

传统的看法认为，20世纪40年代中期国际贸易组织（ITO）的夭折与1948年关税与贸易总协定（GATT）的生效标志着现代国际贸易管理体制的开端。在起初漫长的几十年中，国际贸易体制主要用于规范货物贸易，直至20世纪90年代中期，服务贸易才逐渐受到关注。

随着服务贸易的不断发展，服务贸易自由化的主要实现路径也在不断调整变化。服务贸易自由化的萌芽始于发达国家之间缔结的双边贸易协定，首个囊括服务贸易的协定为1989年1月1日生效的澳新紧密经济关系协定（ANZCERTA），其致力于加快两国之间服务贸易的自由化进程，提高服务业效率与竞争力，扩大服务贸易规模。同时期另一服务贸易自由化的先行者为1989年生效的美加自由贸易协定（CUSTA），其开创的大部分服务贸易规则被1994年的北美自由贸易协定（NAFTA）所继承。受发达国家积极推进服务贸易自由化的鼓舞，各国热情高涨，纷纷致力于推动多边层面的服务贸易逐步自由化。可以说，早期的双边贸易协定对服务贸易领域的试水为日后多边层面的服务贸易自由化创造了良好的条件。乌拉圭回合谈判首次将服务贸易纳入多边谈判的范畴，并于1994年建立起规范服务贸易的多边框架《服务贸易总协定》（GATS）。《服务贸易总协定》指出，各国应通过连续回合的多边谈判实现服务贸易自由化水平的逐步提高，从而奠定了服务贸易自由化实现方式的主要基调。尽管从某种程度上来说，区域层面的服务贸易自由化早在GATS签订之前就初露端倪，但GATS诞生之前达成的各相关服务贸易协定还不足以反映当今服务贸易自由化的发展。《服务贸易总协定》的生效标志着服务贸易自由化的正式起步，尤其是GATS第5条为区域服务贸易安排提供了样板和基本规则，为区域服务贸易协定的兴起奠定了坚实的基础。目前，鉴于GATS的固有缺陷、各成员国之间不可弥和的巨大分歧等多重原因，在多边框架下推进服务贸易自由化困难重重，以美欧为首的发达国家和一部分发展中国家逐渐转回区域服务贸易安排，以期推动服务贸易自由化持续向前发展。

二、区域服务贸易安排的突破与局限

现阶段，多边服务贸易自由化面临着多重阻碍。随着WTO成员国的不断增加，协调不同国家之间的利益冲突、寻找共同利益日益困难。且与货物贸易的关税削减相较，服务贸易自由化的推进通常需要国内法律、规章制度的配套改革，这无疑增加了服务贸易谈判的敏感程度，也延长了其时间跨度。与此同时，“一揽子承诺”原则使得服务贸易自由化进程深受其他领域（如NAMA）的拖累，多年停滞不前。各国对于多边服务贸易领域的谈判热情几乎消耗殆尽，相当一部分的成员国借技术性磋商之名行拖延战略之实，以此拒绝更深层次的开放。此外，服务贸易自由化谈判中使用的要价-出价的谈判方式存在固有弊端，其实质上更接近于双边互惠（bilateral exchanges）而非基础广泛的多边谈判。从这一角度考虑，该谈判方式可能会阻碍彻底、全方位自由化机制的酝酿与实施，且要价-出价的谈判方式使得谈判进程过于碎片化，从而造成各成员国对关键问题的理解相异，增加了多边谈判的复杂度。

区域服务贸易安排在突破多边层面现存的阻碍方面进行了一系列有益尝试。区域服务贸易安排大都在经济、政治联系较为紧密的国家或地区间进行，相较于多边贸易体制，其谈判成本和协调成本要低得多，参与方之间容易达成共识。区域服务贸易协定呈现出明显的“GATS+”特征。一方面，区域服务贸易安排将相对敏感的运输、快递、邮政等部门囊括进来，覆盖部门远超越GATS覆盖的服务部门。另一方面，区域层面一般会实现更深层次的开放。目前，多边层面的服务贸易自由化仍停留在非歧视层次，①而一些区域服务贸易安排已进入相互承认、国际协调阶段。除此之外，要价-出价的谈判方式更易在谈判方较少的区域层面发挥作用，谈判方之间相对紧凑的谈判进程有利于此种互惠机制更高效地释放其效用。并且，各国缔结不同的区域服务贸易安排可以减少各个协定之间承诺的异质性，多边层面的出价也可能呈现收敛态势，从而在多边层面取得更高层次的开放。

尽管区域服务贸易安排在一定程度上推进了服务贸易自由化进程，但其自身仍存在诸多缺陷。鉴于服务本身的复杂性，区域层面并不能大幅加深服务自由化程度，无论基于承诺的深度还是广度考虑，相当一部分区域服务贸易协定表现出“GATS=”的特征。同时，区域服务贸易安排在本质上造成了对区域外成员的歧视，区域内服务贸易高速增长的背后往往是区域内外的国家间贸易流量的减少，即被排除在区域服务贸易协定之外的国家由于贸易转移效应可能会遭受损失。层出不穷的区域服务贸易安排已形成“意大利面条碗”效应，极大地增加了贸易环境的复杂程度，区域合作的成本和冲突也随之增大。更为严峻的是，区域服务贸易协定的涌现会诱使一些成员国在多边层面做出较少的承诺，以此作为在双边、区域协定层面谈判的筹码。这主要是因为区域服务贸易协定中的“GATS+”承诺由双方的互惠机制实现，在多边层面向所有成员国提供更深层次的服务部门开放必然会压缩本国在区域服务贸易协定中进一步让渡的空间。相应地，区域内其他成员向本国提供的“GATS+”承诺的幅度也会削减。也就是说，成员国在多边框架下作出较低层次的承诺将会为其在区域层面的谈判留有更多的余地，这也从某一侧面解释了为何各成员方在多哈回合中仍然大体维持GATS框架下的承诺水平，以及由此带来的服务贸易自由化进展缓慢甚至停滞不前。

三、服务自由化浪潮下的政策选择

自2001年多哈回合谈判启动之后，由于各成员国之间难以调和的利益分歧，迄今为止进展缓慢，成果寥寥。多哈回合的停滞不前已使得WTO的角色发生了潜移默化的转变。相较多边谈判平台而言，WTO更像是见证与监管不同框架下（单边、双边、区域）自由化进程的公证人，以美欧为首的发达国家已逐渐表现出抛弃WTO多边框架的势头。与此同时，区域贸易协定如雨后春笋般蓬勃发展，甚至有言论认为世界贸易正在进入“双边时代”。面临日益严峻的国际贸易形势，如何在多边体制和区域安排之间找到一个平衡点，推动世界贸易体制的健康可持续发展，已成为世界各国不可避免的现实问题。

（一）坚持多边贸易框架的主体地位

《服务贸易总协定》是发达国家与发展中国家相互协商、不断妥协的结果，在一定程度上平衡了各成员方的利益，尤其为经济落后、实力较弱的小国提供实现其国家利益的平台，因此，坚持以WTO框架作为服务贸易谈判的主渠道具有广泛的现实基础。此外，GATS第五条为区域服务贸易协定的兴起提供了国际法依据，肯定了区域安排在推动服务贸易自由化进程中的合法性与合理性。即从本质上来说，区域服务贸易安排应置于WTO规范之下，而非多边框架的替代物。这就从理论上阐明了一个强大的、成熟的多边贸易体制需要得到区域服务贸易协定的辅助与补充，而不是被后者取而代之。在多边谈判的实践中，各国应坦然接受服务贸易自由化的实现是一个需要长期努力的过程，同时积极设定较高的目标，以期推进多边层面的服务贸易自由化。例如，在市场准入谈判领域可以涵盖“静止条款”和“预承诺”两要素。“静止条款”的引入表明各国愿意在多边框架下通过锁定现有的政策来逐步减少服务提供者和消费者面临的不确定性；而“预承诺”将向各国发出WTO多边框架将不断存续、持续发展的信号，增强各国在GATS为核心的多边服务贸易体制下进行谈判的信心。

（二）充分发挥区域服务贸易安排的补充作用

从国际贸易体制发展趋势来看，区域服务贸易安排在未来相当长的一段时间内仍将作为推动服务贸易自由化进程的关键一环而存在。各国应理性看待区域服务贸易协定的作用，既要肯定其弥补多边层面服务贸易谈判不足的成效，同时要避免重叠交错的规则对服务贸易造成实质上的损害，确保区域服务贸易协议对世界贸易体制的健康发展做出贡献。基于区域服务贸易安排“对内自由，对外保护”的基本特征，各国应协力达成自由化程度高、相互协调的区域服务贸易协定，以期在不断向外辐射的基础上促成多边框架下服务贸易自由化的实现。