农村基层政府供给公共服务的问题及对策

陈健娇

摘 要：公共服务是政府的主要职能之一，在农村中许多公共服务都需要政府去供应，如农民剩余劳动力的培训和就业、农业科技发展信息、农村居民的医疗社会保障等。但是，现实中还存在农村基层政府职能的定位不明确、建设资金有限、公共服务权责不明确、政府监管不到位等问题亟待解决。

关键词：农村基层政府；公共服务；政府职能

中图分类号：F302 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）08-0030-02

农村基层政府主要是指农村中的乡镇政府，其最主要的特点是实践的直接性，就是直接面对广大农民群众和各种农村社会组织，这些组织活动都具有直接性。农村基层政府公共服务是对广大农民群众直接供给的、为了充分体现农村发展和农民生活水平所需要提供的公共服务和公共产品。目前农村基层政府提供的公共服务尚不能满足现阶段农民不断增长的需求。这是农村基层政府必须解决的问题。

一、农村基层政府供给公共服务过程中存在的问题

现如今，我国社会经济不断发展，人民群众生活水平不断提高，对公共服务的供给需求越来越多，这使得对基层政府职能的要求也越来越高。随着社会对基层政府的公共服务水平要求不断增加，农村公共服务为了能满足农村发展稳步提高，政府所提供的公共服务和公共产品更应该满足农民的需求。我国农村公共服务供需矛盾很明显，农村基层政府的公共服务水平不能满足农民的需求，而造成农村基层政府在提供公共服务的过程中存在着一些问题。

1.农村基层政府职能供给结构不平衡

在目前的公共服务供给体制下，农村公共服务的供给采取一种“自上而下”的强制性主导，不是根据农民的需求来决定[1]。由于缺乏有效的农村公共服务需求表达机制，农民失去了对公共服务的选择权，农村公共服务供给结构失衡。即使有了方法、有了平台，也可能会因为参与决策的成本太高而放弃。因此，大多数农民对政府提供的公共服务只能采取消极态度。所谓农村公共服务供给结构失衡，是说农村基层政府所供给的公共服务不是农民本身需求的，农民需要的公共服务政府却没有提供[2]。由于农民缺少表达自己对公共服务需求的机会，政府部门也没有职能部门去关注，因此造成农村公共服务供给结构失衡，偏离农民的需求，脱离了农业生产的发展要求。

2.农村基层政府建设资金有限

由于我国农村政府财力资源有限，转移支付的制度不够完善，农村基层政府没有足够的财力提供农民需求的公共服务，阻碍了农村经济的快速发展。我国农村基础设施存在总量缺乏、结构不平衡、老化严重等问题。虽然偏远农村山区虽基本实现了通公路，但公路质量较差；农村生态环境治理、水利工程的建造、农产品开发等项目难以实施执行，大部分农村基础设施没有得到很好的改造与修建，而且政府投入的资金严重不足。在政府的财权和事权严重不平衡，这使本应该是省级政府负责的，却让农村基层政府来负担，造成在教育、医疗、经济、环境、设施、社会保障等方面出现了农村基层政府财政资金风险的扩大。目前农村基础服务设施普遍因政府投入的经费不足，导致所需的经费低于上级政府投入的资金。而且，农村基层政府在有限的财政下，用于农村发展农业、农村产业等公共服务扩建的资金太少，甚至在农村政府公共服务机构出现了资金挪用等不良现象。

3.农村基层政府公共服务权责不明确

农村基层政府职能划分越来越清楚，也就要求其公共服务水平越来越高。面对农民的需求，农村基层政府应当根据当地实际情况设置部门，以更好地为农民服务和管理农民。但基层政府的实际情况通常是根据上级政府来设置相应的部门，这使农村基层政府缺少相应的独立性、决策能力，从而减弱了其管理能力，使得人员过多、机构繁杂、办事效率低下、权责不明，严重影响了政府办事效率。政府职能定位划分不明确，是因为各部门之间利益矛盾冲突，各级政府信息不对等、不公开，公共服务的供给职责划分上不清晰，造成了政府供给主体的错位、缺位。一方面，在农村基层政府供给公共服务上，各部门管理长期缺位，因利益冲突而相互竞争，在服务上却相互推脱，在各部门都重管理而轻服务的时期，缺乏一个明确有效的分担机制。另一方面，基层政府在提供公共服务过程中往往因上级的缺位、错位，而造成政府的财力不对称，严重超负荷。农村政府管理部门设置过多，各部门对自身的职责不清楚，基层干部不能认真完成上级下达的指标。财政支出过大，使公共服务支出处在减缩的状态。

4.农村基层政府对公共服务供给的监管不到位

农村基层政府对公共服务的监管手段主要采用单一的行政管理，这与计划经济体制下的政府部门垄断公共服务的大背景相符合，很难适应市场经济下多元化的公共服务。[3]而这种多元化的公共服务主体要求采用经济法律的方式管理，但这种监管模式尚未成形，政府部门的监管力度很难符合公众的需求。以医疗卫生领域的监管为例，由于存在供方主导需求的问题，对医疗服务机构和医务人员的监管就成为监管的重点。对医疗服务的监管制度应该包括监管机构、监管对象、监管内容、发现问题的手段以及处理问题的方式等主要要素。在农村基层政府提供公共服务中应最大限度满足农民的需求，但目前农村公共服务的供给形式具有指令性、主观性、同一性的特点，导致地方各级政府部门供给公共服务与实际需求不相符，甚至损害到农民的利益。监督制度的缺失导致农村公共服务的供给结构不平衡、供给资金缺乏和浪费、政府部门管理不到位等现象。

二、农村基层政府供给公共服务过程中存在问题的解决对策

我国是处于社会主义初级阶段的发展中国家，特别是在广泛农村地区，人口众多，农业还没有实现现代化生产，农民收入和城市市民收入有很大差距。因此，农村基层政府在提供公共服务时应从自身的实际情况出发，不能急于求成，而应该走渐进发展、稳步提高之路。对此，笔者认为应该从以下几个方面入手。

1.政府职能转变

农村政府必须转移工作重心，基础设施能得到更好的改造建设，为农民提供更好的公共服务需求，改善农村生活条件。通过市场调研，更好地把剩余劳动力工作转移到公共服务方面，把劳动力市场需求情况及时地向本地农民提供；同时，提供必要的劳动技能培训，尽可能把本地的剩余劳动力推向需要、合适的岗位上。要更好地实施管理公共事务的职能，用好国家投入到农村的各项资金；协助教育部门普及义务教育，提高农民的文化知识水平；协助专业部门不断完善农村社会医疗保障服务，确保农民的生活水平。要履行好提供农业技术和市场信息职能，以便其为农民提供先进的农业科学技术，让农业增产；为农民及时提供市场上的供求信息，调整农业生产结构，让农民增加收入，更好地发展生态农业、特色农业、规模农业，走上致富小康之路。

2.充分发挥财政资金

农村基层政府对农民需求提供公共服务时，财政资金有限成为其难题。政府是公共服务的主要供给方，但为能提供更好的公共服务，应引导社会组织机构、专业的公共服务机构、群众服务机构、个人服务机构中发现，扩展资金筹集渠道。在探讨国外公共服务的经验中发现，社会中介组织是重要的环节。如今我国农村发展状况是，农村基层政府主动引入社会机构资金的投入，调动各种投资主体的积极性，增加农村供给公共服务的能力，实现政府公共服务主体多元化和供给方式多样化[4]。一是充分利用财政政策工具，吸引信贷资金加大投入；二是创新财政扶持农业方法，引导和鼓励社会资金增加投入。

3.政府明确权责

农民应对基层政府信任，政府应调动起农民积极性，积极参加到农村公共服务体系建设当中。我国农村公共服务体系建设的现状是由当前政府以单一性直接供给的，不是多方社会组织共同供给方式转变的。必须要根据基层政府公共产品供给的安排和生产的不同情况，明确职责使用不同的供给方式，如政府服务、政府间协议、合同承包、特许经营、志愿服务等[5]。

4.建立考核机制

根据农村基层政府的基本性质，在划分职能权利范围上，解决政事不分、权责不平衡等问题。上级政府应该为农村基层政府考虑，转变领导管理模式，使农村基层政府的指令性指标慢慢消失，为其减轻负担。用全面系统的检查考核方式取代简单的检查和单一的考核，在注重社会经济效益的发展的同时，还要把重点放在以生态效益为先、社会效益为主的大方向上面，鼓励农村基层政府依法行政和民主管理，认真执行公共服务职能，管理好地方的公共服务和产品的提供，使农村基层政府真正做到“替民分忧，为民服务”。要让优化监管机制慢慢完善，必须在社会和民众的监督下实施。农村基层政府要实施信息透明，主动接受上级领导的检查和社会各界的监督，让大家知道并理解政府的工作情况和部门职能，让农村基层政府能带动农民群众发展，为农民提供更好的公共服务，满足农民的服务需求。