浅析环境新常态下的公众参与制度

何玲

摘 要：环境保护治理是一项复杂的系统工程，公众参与有益于深化环境保护价值内涵，提升决策民主意识公众，改善环境趋紧现状，缓解环保部门治理压力，推动形成环境治理的良性互动。该文分析当前公众环境保护意识的觉醒，逐步参与到环境保护中来，分析了参与制度的现状及存在的问题，根据环境保护公众参与的范围、参与方式，提出营造参与氛围、加大环境信息公开化程度等完善环境保护公众参与制度的初步建议。

关键词：环境保护 公众参与制度 共同治理 初步建议

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）03（c）-0118-03

2015年2月28日，《穹顶之下》在网络播出，由柴静自费拍摄，对空气污染的PM2.5做了深入的研究，引起了不少人的共鸣。近年来，治理环境的攻坚战从未松懈，公众对环境关注热度有增无减，媒体对环境污染的披露屡见报端，一场场环境与利益的博弈之争，一次次生态与经济的交锋之战，大众对于环保的关注越来越高：大连市民抗议PX项目、腾格里沙漠偷排污水、基本靠吹才得以缓解的雾霾……，大众期待不仅是短暂的奥运蓝、APEC蓝、阅兵蓝，也不应仅仅是朋友圈里分享沿途美景的憧憬向往，“绿树村边合，青山郭外斜”应是生态建设的蓝图构想，全民参与环境保护事业应是人与自然和谐相处的应有之义。

环境保护公众参与起源于20世纪30～60年代，发生了震惊世界的环境污染事件，洛杉矶光化学烟雾事件、日本水俣病事件等，造成了无法挽回的环境损害和身体伤害，先污染后治理的发展模式受到了拷问批判，公众环境保护意识也从此觉醒，逐步参与到环境保护中来。

1 概述环境保护公众参与制度

（1）环境保护公众参与概念。

环境保护公众参与是指在环境保护领域，公众有权通过一定的方式途径参与到与公众环境利益相关的活动，环境保护中的公众参与原则被学者认为是环境保护的民主原则。学术界将其分为三种概念：广义概念是指在任何环境资源中，任何单位和个人都有平等参与环境保护事业和参与环境资源决策的权利，也承担环境保护的义务。相对狭义概念定义为公众及其代表根据环境法赋予的权利和义务参与环境保护，是政府和环境保护管理部门环境决策行为、环境经济行为、环境管理监督工作，听取民众意见，取得公众认可及提倡的环境自我保护；狭义概念认为公众有权通过一定的方式参与到环境决策当中，使该决策符合公众的切身利益。

（2）环境保护公众参与主体。

环境保护公众参与的主体一般为普通民众、NGO（非政府组织）、国际组织。环境质量关系到每一个人，同一地域的环境面前不分种族、阶级、收入差异，每一个有意识的民众都是推动环保事业的重要力量。NGO是介于政府和民众之间的纽带，在环境监督、环境维权、环境宣传等方面起到了重要的作用。全球环境问题成为政治经济的博弈筹码，国际组织在国际公约的框架之下，跨越国家差异冲突建立协调和行动的机构，联合国定期围绕议题展开讨论研究，形成了诸如《联合国气候变化框架公约》《里约宣言》等文件，推动国家承担全球环境污染责任。

（3）环境保护公众参与方式。

环境保护公众参与主要包括决策参与、监督参与、影响评价、司法参与。决策参与指的是事先参与，在环境立法、建设项目、区域开发等，公众以听证会、座谈会、调查问卷等方式参与；监督参与是环保部门执法过程中，执法程序及结果、整改落实、影响效果等进行监督，对违反环境保护法律法规行为进行举报投诉；影响评价主要是建设项目的“三同时”制度落实情况予以监督；司法参与包括公益诉讼、民事损害赔偿、行政诉讼、行政复议等。

2 环境保护公众参与制度现状

党的十八大报告提出生态文明建设必须保障公众决策参与权，国家“十三五”《建议》明确要形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，培养公民环境意识。《环境影响评价法》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》等规范性文件。新修订的《环境保护法》首次将信息公开和公众参与单列成第五章，从顶层设计不断完善环境保护公众参与制度。为贯彻落实新环保法关于信息公开和公众参与专章规定，推动公众参与工作有序开展，2015年4月，环保部出台《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）规定了环境保护公众参与的范围：制定或修改环境保护法律法规及规范性文件、政策、规划和标准；实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为；编制规划或建设项目环境影响报告书；可作为监督员对重大环境污染和生态破坏事件进行调查处理；监督重点排污单位主要污染物排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况；环境保护宣传教育、社会实践、志愿服务及相关公益活动以及法律、法规或规章规定的其他事项。

公众以征求意见、问卷调查、座谈会、论证会、听证会等方式向环保部门表达对项目活动的意见和建议。为鼓励公众参与，环保主管部门设立环保有奖举报专项资金，举报情况属实的，可对举报单位或人员予以奖励；环境保护主管部门建立公众参与工作机制，定期对公众参与工作进行考核、评议；政府通过购买服务等方式引导扶持社会组织。

3 当前我国环境保护公众参与制度存在问题

一是公众参与积极性不高。长期以来，环保部门是环境保护的主导力量，公众关注度高，实际参与的少，公众习惯于依靠政府治理环境问题，对环保法律法规了解不够全面深入，停留知晓环保常识的层面上，真正践行环保活动的比较少；二是公众参与形式单一。法律规定了参与的方式为听证、讨论、座谈等，实际上，很多听证会等流于形式，并未真正发挥作用，公众参与的方式集中在事后举报投诉，事前实施项目影响评价权利的少；三是获取环保信息不足。环保信息比较专业，公众理解不够，制约其参与环保的关注，同时对环保相关法律法规不甚了解，缺乏参与环境保护意识。

4 完善环境保护公众参与制度初步建议

第一，创新互动方式，营造参与氛围。公众参与的方式多样，公众可以从环部门官网、各大门户网站、媒体上看到公布的草案投票，也可以通过参加座谈会、论证会、听证会等，发表对政策法规制修订的意见和建议。环保部设立的“12369”环保举报热线，是群众进行环境监督的重要渠道。此外，以新媒体技术为支撑，丰富了传统参与方式，微博、微信、APP软件等进行“环保随手拍”，随时随地向政府部门、网络媒体举报污染问题。政务微博、微信平台搭建了政群之间零距离互动，发布环保政策、监测数据；跟进公众环保投诉举报；回应公众环保期待这是环保治理体系和治理能力全新的探索，形成“地球是我们共同的家园”的良好风尚。

第二，加大环境信息公开化程度。信息公开是公众参与的基础与前提，以“公开为原则不公开为例外”为指导。公开内容包括：（1）环境法律法规；（2）管理部门职能、权责、机构；（3）环境信息，PM2.5、 城市空气质量、编制环境报告、资源广告和说明书、环境标志、环境情况申报等；（4）科学信息，主要是科研院校进行课题研究，依托新闻媒体公布科研成果；（5）生活信息，宣传环保常识，倡导节约资源，践行绿色生活。信息公开方式，一是政府和环保部门依法主动公开；二是依公众申请公开，在我国以行政部门依法公开为主。加大环境信息公开力度，包括大气、水环境信息公开，公开排污单位和监管部门的环境信息，将建设项目环评审批至验收信息全程公开，接受公众的监督。

第三，加大公众参与环保事业宣传教育力度。环境保护主管部门应当在其职责范围内加强宣传教育工作，普及环境科学知识，增强公众的环保意识、节约意识；鼓励公众自觉践行绿色生活、绿色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚。政府网站、主流门户网站、官方微博、微信公众号、公交、地铁站等，在显著位置播放关爱环境的公益宣传片，引导鼓励公众自觉爱护环境；加强对青少年环保观念教育培养，环保部门和教育部门加强沟通协作，探索环境教育课程购买服务模式，开展环境保护进校园的主题活动，提高青少年的环境教育质量，高等院校应有计划地设置有关环境保护的专业或课程，培育绿色人才。加强国际合作交流，调研考察、学术探讨，引入国际先进的绿色环保理念和技术。加强媒体对环保问题的报道，强化媒体的社会责任意识，培育企业社会责任，督促企业公开环境信息，年公布环境报告，转型绿色经济，严格执法监督。环保部门建立问责制度，完善体现生态文明的考评体系，将公众参与环境保护工作列入考核指标。

第四，创建城市绿色样板。联系地区实际，将公众参与的环境的形式细化分解，单项进行统筹规划，江西“十三五”规划建议中明确实施绿色战略，打造生态文明建设“江西样板”，创新和完善公众参与环境监督保护的机制。自2010年启动国家森林城市创建以来，南昌充分强调规划的顶层设计，坚持以生态优先为发展理念，把造林绿化与水生态治理结合在一起，打造艾溪湖湿地公园等绿色主题项目，截至2015年11月，南昌市森林覆盖率达到 21.96%，城区绿地率达40.58%，人均公共绿地面积达12.03 m2，生态科普教育基地2个，郊区建有森林公园、湿地公园等20公顷以上，市民出门平均500 m有休闲绿地等，实行“森林走城市，城市拥抱自然”，市民感受生态之美，践行低碳生活方式，参与环境保护，将城市规划和环境治理有机结合。

第五，充分发挥社会环保组织的作用。社会环保组织，是政府部门与民众加强联系重要纽带，是环保部门治理环境的重要力量，环保部《关于培育和引导环保社会组织有序发展的指导意见》指出，社会环保组织类型为环保团体、环保基金会、环保民办非企业单位，一是确认环保组织机构和成员合法身份，实行环保组织登记制度，环保公益组织确立组织章程、管理机构、核心目标，对志愿者颁发证书，提高认同感和荣誉感；二是积极推动高校、科研单位建立环保组织、兴趣小组、活动社团等，吸纳专家、学者等加入，优化人力资源结构；三是通过财政转移支付手段、项目资助、政府采购等方式，加大对社会环保组织资金扶持力度，提供法律援助、技术培训等政策，以更加有效地参与到环境保护中来。

第一，完善环境公益诉讼制度。《民事诉讼法》是我国环境公益诉讼的起点，本法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉”。《环保法》明确了社会组织的资格，第五十八条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录社会组织可以向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对环境公益诉讼做了详细的规定，第二条明确了根据前款认定的社会组织，即依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等。此外，《检察机关提起公益诉讼试点方案》检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件，对违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织提起行政公益诉讼。由上可见，环境公益诉讼排除了公民个人，范围过于狭窄，环境公益诉讼专业、涉及范围广、且旷日持久，公益律师本应称为环境公益诉讼的重要力量，为公众的环境权益奔走呼吁。因此，社会环保组织以及公益律师必将成为建构与实践我国环境公益诉讼制度的中坚力量，成为推动中国环境法治进程、发展中国环保事业的先锋。

5 结语

环境保护，功在当代，立在千秋。政府应积极创造公众参与环境保护的条件和社会环境，并在实践中不断创新公众参与的形式、方法，构建政府、企业、公众之间三方合作机制，激发公众参与环境保护的热情，并将公众参与使之长效化、制度化、规范化，人人都是环境保护的一滴水，汇聚成海，共建生态。

参考文献

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