京津冀协同发展背景下保定市新型城镇化建设的思考

赵秀丽　邱锐

摘 要 京津冀协同发展是保定市重要发展机遇，在这一宏观战略背景下，应当利用保定特殊的区位优势承接京、津产业，通过科学规划提升新型城镇化水平。新型城镇化要突出生态理念，这要求在产业承接上有所取舍；新型城镇化强调民生理念，要求实现人的城镇化，这就要注重产业园区发展应当与城市发展有机结合。

关键词 新型城镇化 京津冀 协同发展 产业承接 园区建设规划

基金项目：本文系保定市社会发展研究院2015年度第二批委托课题：“京津冀协同发展背景下，保定市新型城镇化与城乡统筹示范区建设研究”成果。

作者简介：赵秀丽，河北金融学院法律系教师；邱锐，河北农业大学人文学院2013级法学专业学生。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-223-02

2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展战略开始步入实施阶段。保定市作为“京保石发展轴”和“津保发展带”的交汇点，面临着重要发展机遇。作为农业大市，如何通过培育产业承接能力、优化产业承接环境、提升产业承接竞争力，成为保定市在京津冀协同发展中的关键任务。

一、新型城镇化的概念和内涵

一般认为“传统的城镇化”包含：人口集聚、非农产业扩大、城镇空间扩张和城镇观念意识转化4个方面的内容。 2012年中央经济工作会议首次正式提出：“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。 根据中央要求，新型成镇化规划和建设中应该增加“集约、智能、绿色、低碳”四个价值取向和评价指标。

2015年9月23日河北省委书记赵克志在新型城镇化与城乡统筹示范区建设专题研讨班上的报告指出：县域经济发展要贯穿一条主线、坚持两轮驱动、促进三个集中、实施四大战略。一条主线，就是建设经济强县、建成全面小康。两轮驱动，就是改革驱动、创新驱动。三个集中，就是工业向园区集中，人口向县城集中，土地经营权向农业园区和新型农业生产经营主体集中。四大战略，就是新型工业化、新型城镇化、农业现代化和开放带动战略。

保定市的新型城镇化建设必须置于“京津冀”协同发展背景下。通过对当前城镇化建设经验和教训的观察、思考，将中央和省委的要求与保定市城镇化建设的客观条件有机结合，明确保定市新型城镇化建设的基本思路和政策方向。

二、保定市城镇化建设的经验和教训

（一）城市功能分区格局基本形成

在城镇化中坚持以产业布局规划为中心的功能分区，是实现城镇集约发展的重要要求。保定市目前已经形成了“两片”、“三组团”的功能分区基本格局。

“两片”：铁路以西是市级商业金融、信息服务等综合服务中心；铁路以东是历史文化名城保护区。“三组团”：北部组团区主要功能是高科技产业、行政办公、商业服务；南部组团结合长城、中兴等汽车产业形成以汽车制造为生产主链并向外延伸的产业集群；东部组团结合现状形成的教育研发和近期建设的客运专线客运站形成集会展、信息流通、商务活动、地方文化展示为一体的现代综合功能区。

功能分区基本格局的形成，营造了相对较为完善的相关产业发展环境，对于承接京津部分产业奠定了一定基础。

（二）产业条件优势明显

经过多年的发展，保定市部分产业及其相关配套产业具有一定的积淀和优势。汽车、新能源、物流、新型建材等产业发展势头迅猛，很多都走在全国前列，在重点企业带动下，相关配套产业成熟，产业集群逐渐形成。这些产业的发展不仅解决了大量农业人口的非农就业，而且成为城镇化发展的重要动力。

（三）法治环境竞争力有待提高

过去甚至目前很多地方政府，吸引外来投资、承接京津产业转移，主要策略是通过土地出让金优惠、税收照顾和政策承诺。但这些措施已不具有竞争优势，不具有可持续性。首先，土地、税收的优惠条件已经受到了相关立法的硬约束，是不能突破的底线。其次，这些优惠的竞争实际上是一种“恶性竞争”，即便争取来了项目，由于本该由地方获取的利益全部让出去了，项目建设和发展如同“鸡肋”。最后，由于地方竞相压低价格、吸引外来产业，本地相关合作方和民众对待外来产业的态度趋于不友好，因此在合作中往往状况频出。因此，当前和今后很长一个时期，制度竞争、法治竞争可能成为提升地方竞争力的根本手段。

（四）产业园区与城镇化发展不同步

以长城汽车工业园区为例，由于缺乏长远规划，长城汽车发展起来以后，周边农民在宅基地甚至承包经营土地上建设多层住宅，改造成出租屋，出租给长城汽车的产业工人。一方面基础设施落后、居住环境差，社会管理混乱，存在治安和消防等多重隐患；另一方面也增加了征地和拆迁补偿等实现城镇化的成本，增加了涉地不稳定事件的风险。

（五）农民市民化转变滞后

在城市扩张和工业园区建设中，被纳入市区区划管理的农民，特别是宅基地和承包经营土地被征收后，未能及时实现农民市民化。一方面，对农民的征收补偿以货币、房产为主，由于社会保障制度的二元化，未能实现及时转换和接续，短期内这些农民的生活保障没有问题，长期来看，存在一定的社会隐患。此外，这些城镇化中的“失地农民”，受到教育、技能、就业保障等方面的限制，就业水平和质量较低，不能及时转化为产业工人，实现稳定的非农就业。

三、保定市城镇化建设的约束条件

保定市在京津冀协同发展背景下谋划新型城镇化建设中必须立足我市的客观现实条件，作为区域协同发展中的关键节点，保定市的新型城镇化建设必须正视来自环境、土地资源等方面的约束条件。

（一）环境污染问题

保定市位于京、津、石三地的形成的三角形区域的中心位置。无论是自身原因还是外来因素，保定市大气污染状况十分严重。据绿色和平数据，2013年城市PM2.5污染排名保定排第三位。 2015年第一季度Pm2.5均值，保定市以157微克/立方米高举全国首位。雾霾治理形势严峻，直接关系人们群众的身体健康，群众呼声日益高涨。

保定市目前的工业和社会发展水平已经达到了生态系统承受的极限，在这种情况下推进京津冀协同发展，承接外地产业，需要面临巨大的环境压力。

（二）土地资源紧张

在京津冀协同发展中，由于保定特殊的区位优势，交通、市政等基础建设土地需求量大。因此用于承接外来产业项目的建设土地资源更加紧张。最为一个农业大市，随着粮食安全在国家战略体系中地位的增加，保定市城镇化建设中土地供需矛盾将更加尖锐。

（三）城市规划和交通条件限制

保定市是一座古城，历史文化古迹众多，这些都是我们宝贵的精神财富和重要的文化资源，但是客观上这些历史遗迹对于城市建设规划也产生了一些不利影响。特别是在主城区，为了保持历史古迹的风貌，周边建筑高度、设计风格、道路宽度等都会受到影响。特别是在以直隶总督署为中心的老城区，道路狭窄，严重影响出行效率，人们生活的便捷性受到很大影响。

四、 保定市新型城镇化和城乡统筹示范区建设的基本思路

（一）承接京津产业必须和新型城镇化建设结合起来

无论是京津冀协同发展，还是新型城镇化建设，都将释放巨大的政策红利。无论是中央层面还是省级地方政府在这两个战略方面的顶层设计和政策落实上都将有较大突破，会有大量的政策支持。我市应该抓住这个历史机遇，提前谋划，利用处于“京-保-石”纵向和“津-保”横向两个发展轴线的地缘优势，积极承接外来产业，推动园区建设，提高城镇化建设的水平和质量。

（二）产业承接需要考虑环境的承载能力

保定相较于京津等发达地区，与我国上世纪80年代末90年代初与世界发达国家之间的发展落差类似。因此我们应该用历史的眼光审视当下的作为。过去我们在招商引资中不注重对外资规模和产业的控制和选择，最终使得中国的发展付出了巨大的环境代价。保定市在承接京津等外来产业时应做好科学、充分的环境影响评价。首先要对引入的产业有所选择，绝对不能成为京津落后产能、淘汰产能的转移地，引进项目不以牺牲环境为代价。其次，要对引入产业规模进行控制，考虑整体的环境承载能力。最后，要科学规划选址和布局，远离水源地、考虑季节性方向等，降低对人民生活的影响。

（三）吸引产业的政策应从各种物质优惠条件竞争转向法治等软环境竞争，营造良好政商环境

在京津冀协同发展的战略下，京津冀地区将成为全国乃至世界上重要的都市圈，成为中国未来重要的发展极。因此我们不能仅着眼于与兄弟城市竞争承接京津项目。应该以更加长远的眼光吸引更大范围的资本、人力、技术等生产要素在保定的聚集。随着全面依法治国战略的实施和政治体制改革的深入，未来区域之间的竞争主要的是法治环境的竞争。应该提高地方政府治理的现代化和法治化水平，促进政府职能转变，提高服务意识，营造良好的政商环境。

（四）产业选址应避免在城市或近郊过度密集，防止出现“大城市病”

北京、天津等城市的发展过于强调功能的集中，造成了严重的“大城市病”——交通拥堵、环境污染严重。因此，我们在城镇化进程中应避免过度、过密聚集。应避免“划圈摊饼”式环线建设扩张模式，采用“飞地模式”规划园区建设实现“多中心”的城市发展格局。例如在距中心城区较远的清苑区、满城区等根据当地现有产业基础和区位优势设立相应产业园区，引导相关产业在园区内聚集，吸引外来产业落地。

（五）新建产业园区应注重“产城结合”

过去产业园区建设的核心问题是土地征收和项目建设。特别是在边远城郊的园区建设中，存在两个突出的问题：

一是园区周边基础公共服务设施配置水平低，园区内企业和从业者生活极不便利。

二是因园区建设“失地农民”就业保障不充分，大多聚集在园区周围通过小摊点、出租屋等形式自谋职业，造成周边环境、市场秩序和社会治安的混乱。

所谓“产城结合”是指，在产业园区建设中，应将新型城镇化与之结合。其核心内涵是在产业园区建设中同步推进新型城镇化。具体有两个方面的要求：

一是工业园区应该是城镇雏形，政府应加大周边基础设施建设与配套，保障居住、教育、医疗、娱乐等基本公共服务需求。例如保定市大王店工业园区，现在仅仅是个工业园区，产业工人需要通过交通工具在园区和市区之间往返，不仅占用道路资源造成尾气污染，而且支付了大量的时间成本。

二是工业园区建设和城镇化结合的核心是人的城镇化。在园区建设中应当促进当地农民向市民的转化。重庆市在城乡统筹试验改革中，就采用了这样的做法，在农民失去土地获得城市居民身份的同时给他穿上养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”。在完成户籍身份和社会保障的市民化以后，更重的是要通过政府的就业援助计划，通过与园区内企业协作开展对失地农民的职业技能培训等方式实现失地农民就近非农化就业，提升新型城镇化的质量。

注释：

单卓然、黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析.城市规划学刊.2013（2）.

中华人民共和国中央人民政府网站：http：//www.gov.cn/ldhd/2012-12/16/content-229 1602.html.

新型城镇化与城乡统筹示范区建设研讨班赵克志张庆伟作报告.河北新闻网.2015- 09-24.

保定市城市总体规划（2011-2020）.

周尚君.地方法治试验的动力机制与制度前景.中国法学.2014（2）.

2013城市PM2.5污染排名出炉 最差十城河北7席.http：//news.dichan.sina.com.cn 2014-01-13.