基层党建引领农村社会治理创新问题研究

摘 要：随着农村改革的不断深入和社会转型，社会矛盾日益增多并出现了许多亟待解决的新问题、新矛盾，特别是在基层治理工作中，还存在利益纠纷增多、干部服务能力不强、治理经费缺乏保障、治理方式滞后、群众参与治理意识不强等问题，迫切要求加强和改进基层党建，从政治引领角色、化解基层矛盾纠纷、夯实基层治理根基、形成齐抓共建机制、加强综合素质教育等方面入手，引领农村社会治理模式的创新，构建全民共建共享的社会治理格局。

关 键 词：农村社会治理；基层党建；基层干部

中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0037-10

收稿日期：2016-05-20

作者简介：王均宁（1973—），男，广东湛江人，中共湛江市委党校党建教研室讲师，法学硕士，研究方向为执政党建设。

党的十八届五中全会就加强和创新社会治理作了全面部署，提出要建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。[1]基层是党和政府各项工作的出发点和落脚点，基层治理是整个治理体系的基础。在农村改革不断深入和社会转型的背景下，社会矛盾复杂多变，并出现了许多亟待解决的新问题、新矛盾，而传统的社会治理模式难于应对社会发展的新形势，因此，改革与创新就成为突破基层社会治理困境的一个现实选择。

农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，党在农村的各项方针政策都需要农村基层党组织贯彻落实，尤其是在社会管理创新中发挥着不可替代的作用。但目前农村部分基层党组织还面临着自身建设不足，如领导核心地位弱化、村集体经济薄弱、党群关系不协调、服务群众意识不强、对农村社会管理创新缺乏认识等问题，这些问题都不同程度地制约和影响着农村社会的治理。基于这样的背景，如何通过加强基层党建来引领农村社会治理模式创新，提升基层党组织在地方治理中的整体功能， 夯实党在农村的执政基础，促进农村经济社会持续稳定发展，构建全民共建共享的社会治理格局，已成为当前基层党组织必须面对和探索的重要课题。

为了客观把握基层治理面临的突出问题，笔者于2015年9月至10月先后到湛江市9个县（市、区）20个乡镇（街道），分别与20个乡镇（街道）的党（工）委书记、村（社区）党组织书记和基层干部代表进行了座谈。同时发放调查问卷745份，回收745份，回收率为100%。在对调研情况进行梳理与分析的基础上，提出了以基层党建引领农村社会治理创新的对策。

一、当前基层治理工作存在的突出问题

近年来，为贯彻落实中央大抓基层的决策部署以及广东省委关于加强和改进基层治理工作的政策措施，用实际行动落实习近平总书记“必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举”的重要指示精神，湛江各地以加强班子建设治“软”、驻点联系群众治“怨”、壮大集体经济治“穷”、规范“三资”管理治“乱”、打击非法组织治“霸”、健全保障机制治“忧”等为抓手，探索基层组织重构，重点解决土地、集体资产、公共服务、社会保障等方面存在的问题，有效地提升了基层社会治理水平，推动了农村经济社会的发展，进一步提高了干部群众对基层治理工作的满意度（见图1）。但由于受各种主客观因素的影响和制约，基层社会治理还存在一些不容忽视的新情况、新问题，主要表现在以下几个方面：

（一）农村利益纠纷不断增多

从调研情况来看，当前湛江农村正处于社会转型的新阶段，城乡之间和农村内部利益处在大调整中，由区域差距、城乡差距、贫富差距和教育、就业、医疗、社会保障等民生问题引发的社会矛盾不断增多，农村征地、城市拆迁等改革发展过程中自身利益受到影响的群体频繁串联、聚集、上访，严重影响了农村社会的稳定。

⒈土地矛盾纠纷多发。近几年来，湛江农村的土地承包价一路走高，对宅基地的需求明显增加，由此围绕土地的利益纠纷大幅上升，尤其是那些权属不清的土地和使用权不清的沿海滩涂。随着城镇化进程的加快，土地的效益和价值凸显，“寸土必争”的现象日渐增多，使村与村之间、村民与村民之间的械斗现象时有出现。其中一起典型的事件就是2012年10月吴川市某村村民在修环村路时与化州市某村村民因燕子岭权属问题发生纠纷，后演变成两村村民的冲突，造成1死6伤。至今，两个村的矛盾纠纷尚没有得到根本的化解。①

⒉征地拆迁矛盾纠纷多发。随着钢铁、中科化基地以及其他重大项目纷纷落户湛江，湛江在迎来实现工业跨越崛起这一难得机遇的同时，大批的农村土地被征用、房屋面临拆迁，随之而来的征地拆迁信访量也不断增多，已成为当前影响湛江社会和谐的重要因素。从745份问卷统计结果可以看出，在当前治理工作面临突出问题方面，有587人认为是“农村土地权属纠纷”，占78.8%；有405人认为是“征地拆迁补偿遗留问题”，占54.3%。

⒊群体抱团争取利益诉求多发。近年来，湛江特殊群体的利益诉求不断增多。首先是部分退役军人群体。如1979年对越自卫反击战部分退役人员（含参战兵、补充兵）联系非常频繁，多次串联聚集上访，要求政府给予定期生活补助、提高补贴标准。其次，农村困难户、“离职村干部”、原民办教师等群体均有抱团反映诉求现象。比如在廉江市良垌镇，某信访户因历史遗留问题联同其他困难户越级上访，曾选择在国家重大活动期间到北京非法上访、缠访3次，导致该镇干部承受着巨大的压力。在2015年阅兵期间，该镇安排了6位干部轮流值班，陪该信访户一起吃饭、休息，还为其发放生活补贴。①再次，农村一些特殊案件的诉求不断增加。比如2015年3月，吴川市长岐镇某村发生一起交通事故，造成一人死亡，经当地交警部门处理，当事方责任已分清，但死亡人员家属不服。其家属不是通过法律途径解决争议，而是多次组织几十个村民到镇政府闹访以及利用网络舆论施加压力，该镇政府为此已支付了10万多元。②

（二）干部服务能力不强

从座谈了解情况来看，基层治理工作涉及面广，面临着许多尖锐的矛盾纠纷，而部分基层干部在法治观念、自身能力、工作方法等方面与当前农村新形势和新任务不相适应。

⒈部分乡镇干部服务群众的能力下降。在驻村直联群众工作方面，一些乡镇干部只停留于解决表面一些简单的问题，而对于更深层次或历史遗留问题不敢“动真格”。遇到问题存在畏难情绪，缺少“啃硬骨头、打硬仗”的精神，缺乏综合治理、源头治理的施治理念和方法。比如一些涉及山林土地、宅基地纠纷的问题至今也没有得到很好的解决。不仅如此，在湛江部分偏远乡镇，干部年龄结构断层和缺编现象十分突出，在镇政府各办公室不易找到中层干部。此现象不仅影响了基层干部队伍建设的整体进程，也导致基层政府不作为行为不断增多， 进一步削弱了基层政府治理的权威。例如：2015年吴川市某镇有32位公务员，尚缺编6位。尽管前两年考录了5人，但这5人中就有4人凭各种关系借调走。③对此，该镇党委书记显得很无奈。

⒉部分村（社区）干部能力弱化。当前，部分村（社区）干部年龄偏大，学历偏低，民主作风欠缺，仍习惯于采用“家长式”工作方式处理问题，对重大村级事务决策还是几个村干部说了算，很少召开议事会或村民代表大会。尤其是部分村（社区）党支部书记平时疲于应付计生、卫生、维稳、征地拆迁等行政事务，往往忽略党支部自身存在的问题，使党建工作流于形式，如半年以上都没有正常开展一次组织活动；即使是开展组织活动，参加人数也不到总数的一半。这就导致了议事决策和党组织生活处于瘫痪状态，群众对村党支部的信任度下降，干群感情生疏等后果。据统计，2014年以来，湛江市共排查出201个软弱涣散村（社区）党组织，占全市村（社区）党组织数的11.2%。④

（三）治理经费缺乏保障

调查问卷显示，基层治理资金主要来源于各级财政，但随着乡村建设逐步进入深水区，基层政府有限的财力与部分经济薄弱村建设新农村要求之间的矛盾开始凸显。经费缺乏保障主要体现在县级财政保障难、村级集体经济增收难、村级组织运转难等“三难”上。

⒈县级财政保障难。目前，受国内经济下行的影响，湛江各县级财政面临着开支压力加大、调度困难等问题，有的甚至出现了基层干部工资被拖欠的现象。毋庸置疑，县级财政保障难，不仅加大了镇级转移支付的力度，也难以满足农村公共服务设施建设对资金的需求。

⒉村级集体经济增收难。近年来，湛江各地加大了对“三农”工作的扶持力度，但村级集体经济发展不平衡仍是一个突出问题，加上许多行政村特别是农村的土地、山林等资源又大多掌握在村民小组手里，村委会无权支配，这就使得很多村集体经济处于发展缓慢状态，甚至个别村已成为“三无”（无资金、无资源、无资产）的“空壳村”，缺钱为群众办实事、好事。例如：在雷州市471个行政村（社区）中，集体经济收入3万元以上的仅有118个，收入1-3万元以下的有210个，1万元以下的有143个。①

⒊村级组织运转难。近年来，尽管湛江各地增加了村级组织的办公经费，有的区还从原来的3万元/年追加到5万元/年，但由于村级组织承担的公共事务越来越多，不少村经费开支仍然紧张， “谁办事，谁垫钱”的状况并不少见，不同程度地影响了村级工作的正常运转，进而削弱了基层组织在群众中的凝聚力，影响了农村社会治理工作的有序开展。

（四）基层治理方式滞后

传统的乡村治理结构制约着农村经济社会的发展，进而导致农村基层治理存在诸多的问题。

⒈镇、村对组管理难。问卷统计显示，95%的村民认为由于镇、村、组并非上下级关系，因而镇政府、村委会对村民小组干部缺乏任免权，加上不少村民小组长有家族势力，在镇、村干部按程序处理一些突发事件时，其往往与镇、村干部叫板，不配合工作，无形中削弱了镇政府、村委会的权威。

⒉村组对村民的情况难以掌控。随着市场经济的发展，湛江大量农村人口尤其是青壮年劳力纷纷外出务工，不再把土地视为生存的唯一依靠，村庄已成为名义上的户籍所在地，农村基层组织无法凭借土地和户籍对村民进行有效的管理，比如不易完成计划生育工作。同时，有些乡镇的农村还出现了单户分散经营、家庭农场、大户规模经营、公司加农户模式和合作社经营、股份合作制等合作方式，并催生了各种类型的新兴组织。这些新兴组织与农民利益关联度显著增强，对村“两委”、村小组形成了“挤出效应”， 使得村民对村组的归属感、依赖性明显减弱。

（五）村民参与治理意识不强

从调研情况看，虽然现在村民参与治理意识不断增强，但还达不到真正意义上的参与治理。

⒈村民民主意识相对滞后。部分村民的民主意识和主人翁意识不强，文化水平和参与治理的能力、水平有限，不能完全适应村民自治工作不断发展的需要，许多时候不是“我要民主”而是“要我民主”。在村民自治过程中，村民参与选举的热情比较高，但对换届选举的重要意义缺乏了解，不重视自己手中一票的分量，不是为本村的发展考虑，未能认真地行使自己的选举权，往往是投“人情票”“关系票”及“糊涂票”。

⒉村民集体意识不强。对要不要参加村民（代表）大会，有的村民往往不太在意。即使去参加，在议事决策过程中，除非涉及自身利益，如低保、扶贫指标等，否则，对村公共事务并不关心，没有发挥村民代表应有的作用。正是由于部分村民对村公共事务不关心、不过问，民主管理和监督流于形式，才给一些村民小组长留下了“胆大妄为”的空间，在农村“三资”管理上中饱私囊。

二、基层治理工作存在问题的原因分析

据调研结果看，出现上述问题的原因是多方面的，从某种程度上说，社会经济发展过程中产生的问题是主观和客观因素共同作用的结果。

（一）历史遗留因素：难于直面的多重压力

土地是农民的命根子，也是生存权益最集中的体现。一些村因当时客观条件所限，分地时缺少严格规范，导致遗留问题较多。随着土地的增值和征地可得到相应的补偿，由征地引发的矛盾开始凸显。此外，伴随着工业化、城镇化进程的进一步推进，被征用的土地越来越多，但由于不同时期项目的补偿政策、补偿标准不统一以及未及时兑现，从而由征地引发的利益纠纷日益增多。一方面，在相当长的历史时期内，地方政府和用地单位不重视征地程序，有的虽然办理了征地报批手续，土地已被占用，但征地补偿未支付到位或者未履行法定报批手续，产生了许多遗留问题。另一方面，一些时间紧、任务急的重点项目用地引发了许多遗留问题。多年来，由于部分重点项目需占用土地或农村宅基地，但办理征地手续所需时间长，在没有与使用权人达成补偿协议的情况下，征地机构往往未经村民代表大会表决，就采取以政府作出批复，同意收回国有土地使用权或集体土地使用权的方式用地，而且直接与村民小组长签订征地协议。为完成征地任务，征地机构大多数都是临时成立的，机构撤并后，没有妥善保存部分土地档案资料，由此产生了许多遗留问题。比如吴川市海滨街道办事处某村诉吴川市某房地产公司违法征地一案，涉及当地政府同意把村集体农用地3.59公顷转为建设用地并办理了征用土地手续。吴川市海滨街道办事处于1997年3月组建，辖区原属大山江街道和吴川市经济开发区。2000年后，吴川市经济开发区不再管理社会事务，而是把社会事务移交给海滨街道办事处管理，但没有按照原来协定解决上述征地问题，于是村民多次越级到省、北京上访，并向法院起诉当地政府。①

（二）经济因素：欠发达地区财政入不敷出

一般情况下，财政收入是一个地方入账的真金白银，尤其是各地的人均财政收入，基本决定了当地的工资水平和能够投入建设的资金量。从湛江各地的调研结果来看，正是由于人均财政收入低才影响了基层治理经费的投入。湛江是典型的经济欠发达地区，“经济发展滞后、经济总量偏小、人均水平偏低”是湛江目前最明显的市情特点。以2015年为例，湛江生产总值2380亿元，仅占全省的3%；公共财政预算收入121.9亿元，人均财力1683.3元，仅占全省的19.5%。县域经济发展更是滞后，个别县人均生产总值仅相当于全省平均水平的六分之一。②在财政收入入不敷出的情况下，湛江各县（市、区）对基层治理工作经费的投入显得尤其不足。在调研座谈会上，多位镇（街）干部认为基层社会责任和管理资源严重不匹配，镇（街）政府要用钱的地方太多，如教育创强、城乡清洁工程、困难群众生产生活问题等，而镇（街）的财力主要依赖于上级财政的转移支付。现省、市、县三级财政尚没有配套的经费拨付到镇（街），各镇（街）难于发挥在基层治理工作中应有的职能作用。

（三）观念因素：落后的治理思维根深蒂固

在镇（街）层面的社会治理过程中，部分基层干部对社会治理重要性的理解还停留在表面，认为基层社会治理无足轻重、可有可无。思想认识上的不到位必然导致工作上的系统治理、依法治理、源头治理的理念和方法创新不够。在村级层面的组织架构和功能中，由于村委会承担了大部分的行政管理职能，而且自上而下的治理思维在农村根深蒂固，导致其在村民自治、自我管理、自我服务、自我监督等方面的功能日渐弱化，但行政成本压力却逐年增加。有的村组干部一旦当选，就以为自己是村民选出来的，狂妄自大、目中无人，根本不把上级政府和村民放在眼里，感觉整个村就是“自留地”，喜欢怎样干就怎样干，无限放大职位权力。有的村组干部存在短视观念，往往有“头年看、二年干、三年准备散”的思想倾向，工作缺乏长远打算，前官不管后官忧，“寅吃卯粮”。在村民层面，长期以来形成了一种“信访不信法”的思维惯例，那就是一些信访主体对基层司法不信任，遇到矛盾纠纷往往通过走上访途径寻求解决。

（四）体制因素：责权不对等

从当前情况看，乡镇（街道）作为基层政府，“麻雀虽小，五脏俱全”，设有“七办七所八站”。现除“七办”属镇街内设机构并由镇街直接管理之外，其余“七所八站” 已由县市垂直管理。近年来，乡镇（街道）政府的事权继续向县市集中。一方面，县市将“七所八站”的有关管理责任压到乡镇（街道）；另一方面，乡镇（街道）所拥有的财力、人力、物力资源却与其所承担的管理责任之间形成了巨大反差。比如农民违规建房问题，本应由镇国土所处理，但是责任考核却在所在乡镇，如果处理不好最终受到责任追究的是乡镇。这种权责不对等导致乡镇干部疲于应付各种考核，影响了乡镇政府在基层治理工作中主体作用的发挥。调研结果显示，为了强化乡镇（街道）的治理力量，有378人（占50%）认同乡镇（街道）派出所长兼任乡镇党委副书记（街道党工委副书记）制度安排的建议（见图2）。

（五）资源因素：城乡二元结构下的资源配置失衡

长期以来，城乡居民存在的社会地位差异和社会资源分配的不平等以及城乡基本公共服务供给失衡的状况并未得到根本改变。从现实情况来看，当前湛江农村地区基本公共服务不仅存在总量供给不足的问题，在分配领域还存在享受不均的问题，非均衡或非均等性问题仍然突出。一方面，农村基层人才资源空缺。由于农村公共服务资源短缺，导致越来越多的农村人口通过外出务工、求学等方式向城市转移，其中，相当一部分是农村发展不可或缺的人才。农村精英的离开不仅造成了农村各项事业后继乏人，更动摇了农村地区的发展和治理基础。据不完全统计，目前湛江农村实用技术人才有15.29万人，仅占全市农业人口429.13万人的 3.56%，掌握现代农业技术、善于经营管理的高层次人才在农村更是屈指可数。①另一方面，公共服务设施落后。湛江部分农村地区公共服务基础薄弱，尤其是村（社区）文化室、敬老院、垃圾收集站等工程建设严重滞后。再一方面，农村教师数量不足，农村教师素质偏低，优秀教师不断流失，城乡之间义务教育设施条件、资源配置等存在明显的非均衡性和非平等性。在调研问卷中，对于“您认为基层治理涵盖的主要内容”（可多选）这一问题，选择“村民增收，反贫困，改善公共服务”的高达83.3%。

三、加强基层党建引领基层治理创新的路径

农村基层治理不仅是一项复杂的系统工程，而且是一项长期、细致的工作。当前，在贯彻落实中央要求部署的基础上，地方各级党委要肩负起主体责任，主动应对新形势下的新问题、新情况，积极创新工作思路，构建新形势下适应农村现状的治理模式，实现治理模式由管理型、封闭型、人治型向服务型、开放型、法治型的转变，从而不断提高农村基层治理的科学化、制度化、规范化水平。

（一）着力强化政治引领角色，发挥基层党组织领导核心的作用

要解决基层治理存在的问题，必须坚持党的领导，发挥基层党组织领导核心的作用。领导核心作用能否得到充分发挥，关系到基层各项工作能否得到顺利开展。

⒈全面强化镇党委的主体责任。镇一级政府了解农村，熟悉基层，直接接触群众。镇党委是农村基层组织建设的“主角”，但当前镇党委偏离了工作重心，把大部分精力都投入到了征地拆迁、计生、信访维稳、安全生产等工作上，在抓党建工作方面力度不够。由于对党建工作不够重视，导致基层工作失去了核心，基层事务失去了管控，问题频频发生。[2]因此，要治理好基层，必须充分发挥镇党委在农村基层组织中的“主角”作用。紧紧围绕关键环节和年度基层治理工作任务清单，加快建立起镇党委书记亲自抓，班子成员配合抓，村社具体抓，目标明确、责任到人、措施具体的基层治理工作党建责任机制。镇党委书记要切实担当起基层党建第一责任人的责任，全面从严加强干部管理，打造一支敢担当、有作为的基层党员干部队伍，把党的基层组织建设成为坚强的战斗堡垒。要强化乡镇领导干部驻点直联群众的责任，贴近群众，将群众工作做实、做细、做深、做透。

⒉充分发挥村党组织书记队伍的“主力军”作用。要抓住村党组织书记这个关键，采取内选、下派、挂职等措施，多渠道选贤任能，选准配强村党组织书记，并培养好、管理好村党组织书记。每年分期、分批对现任村党组织书记进行集中培训，提高村党组织书记的政治理论素质，增强其抓党建意识和服务意识。要继续实施村级后备干部成长“苗圃工程”，不断加强村党组织书记后备干部队伍建设。要认真按照“两学一做”的要求，严格党内生活制度和民主生活会制度，在班子内部广泛开展批评与自我批评，加强班子内部监督，严格执行和维护党的纪律，创新活动载体，丰富活动内容，构建农村党员发挥作用的平台。要加强村“两委”班子的团结合作，保证村“两委”拧成一股绳，增强凝聚力和战斗力，并成为基层治理的“主力军”。

⒊稳步推进村（社区）党组织设置工作。当前，各乡镇（街道）要在总结试点经验的基础上，稳步推进村（社区）党组织设置工作。党员人数超过50名的村（社区），“两委”班子团结、运作协调、条件成熟的党支部，经上级党组织批准，可以成立党总支委员会；对符合条件的村（社区），可以在村民小组一级成立党支部。通过推动组织重心下移，增强党组织对村民小组一级的领导，以确保党的领导力、影响力、组织力辐射渗透到基层。同时，要加强集体经济组织、村务监督委员会、团支部、妇代会等配套组织建设。

（二）着力夯实基层治理根基，稳妥解决农村存在的实际问题

农村基层存在的实际问题事关农村经济发展，因此，必须引起高度重视，采取有力措施加以解决。

⒈坚持不懈地做好基础性工作。目前，基层群众反映比较强烈的问题是农村基础性工作不到位。因此，扎实做好农村基础性工作，对基层治理至关重要。一要规范农村山林土地、宅基地使用权属，从源头上防止权属纠纷的产生。要严格按照广东省委和湛江市委的统一部署，在林权林地换发证的基础上，抓好正在推广的农村土地承包经营权确权工作，厘清权属，最大限度地减少权属纠纷的发生。做好村庄建设规划编制工作，规范农村住宅建设，减少矛盾纠纷。二要进一步规范农村“三资”管理。 要充分发挥廉政监督员和村监委成员的作用，将监督关口前移，做好农村预防腐败的宣传教育，切实加强对行政村、村民小组“三资”的规范管理和执行情况的监督检查工作，确保农村集体资产保值增值、农民权益不受侵害。三要加快推进公共服务平台建设。按照政府主导、整合资源、统一建设、规范运作、便民高效的原则，通过有效整合现有各类基层公共服务平台的场所、设备、人员、经费等资源，加快建立起集文化体育、卫生计生、人力资源社会保障、食品药品安全、民政、人口等于一体的县、镇、村（社区）三级多功能公共服务综合平台，实现基层公共服务便利化、统一化、网络化。四要扶持村集体经济的发展，引导村干部因地制宜地创新发展集体经济的途径。对于有森林、土地等资源的村，要充分利用“第一书记”“大学生村官”等人力和扶贫资源，大力扶持“外出老板”“致富能手”回村创业，多渠道盘活现有农村集体资产。对发展中遇到的困难和问题，各级党委和政府应给予扶持，要在项目资金启动、立项、办证、用地和税费征收等方面给予政策上的倾斜。对于没有森林土地资源的“空壳村”，应探索乡镇统筹帮扶资金，通过异地参股、购买商铺等模式，促进村集体经济加快发展。

⒉维护群众的合法权益。加强基层治理，切实解决群众利益问题尤为关键。只有全面维护和依法保障群众的合法权益，基层才能和谐稳定，党的组织基础、群众基础才能更加牢固。镇（街）领导干部要把开展驻点直联工作作为一项重要职责，充分调动驻点团队成员的积极性，精心组织开展直联工作，为群众办实事、办好事，让人民群众得到实惠。要坚持依法办事，站在群众的立场上，对群众动之以情，晓之以理，妥善解决各种矛盾纠纷。同时，也要坚持群众的事情群众办，发挥好村民代表大会、村民理事会、经济合作社、妇联、商会等群众自治组织的作用，推动村民自治健康发展。

⒊大力推进基层民主建设。一是完善村级民主决策制度。建立村“两委”班子联席会议、重大事项民主决策等制度，进一步规范村民会议和村民代表会议的议事规则和流程，不断健全村级民主决策机制，使村级权力在阳光下运行。二是完善村级民主管理制度。进一步规范村级财务管理制度，提高村务信息的透明度，探索民主听证、村务公决制度，畅通群众了解信息、表达诉求的进出渠道，充分调动群众管理村级事务的积极性和主动性，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，实现村级民主管理制度化、规范化。三是完善村级民主监督制度。实施村级年度财务审计制度，探索第三方审计村干部任期和离任经济责任专项制度，切实解决村务财政混乱问题。进一步规范和细化村“两委”履职承诺制，积极开展村干部年度述职评议工作，最大限度地调动村民民主监督的积极性，着力完善村级民主监督体系。

（三）着力营造齐抓共建的氛围，使基层治理工作形成合力

基层治理是一项复杂的系统工程，需要党委牵头，统筹各方力量，各司其职、各尽其责，做到协作配合，整体推进。

⒈落实组织领导责任。各级党委要把加强基层治理作为主要工作，担当起抓基层治理的主体责任，发挥县党委“一线指挥部”的作用和镇党委“主角”的作用，抓好各项工作的组织实施。党委一把手要亲自谋划、亲自部署、亲自抓落实，县基层治理领导小组要担负起牵头抓总的责任，加强组织领导，协调督促各项工作的落实。与基层治理密切相关的部门要结合各自职能，发挥自身优势，加强协调配合，积极支持和推动基层治理。各镇要选配好专职镇党委副书记抓党务，同时配备一定数量的党务干部，从而形成齐抓共管的工作格局。

⒉落实基础保障责任。要坚持重心下移、资源下倾、力量下沉，推动人、财、物向基层倾斜，不断夯实基层治理工作的物质基础。一是适当增加乡镇的办公经费，提高基层干部的工资待遇，注重提拔使用镇街一级的干部特别是那些到达一定年龄的镇、街道干部，要让他们对发展前景充满信心。二是保障村干部的经济待遇，拓宽其发展空间，让村干部干有所得、干有所盼、老有所养。 提高村干部的工资待遇和解决好养老保险问题，使他们在工作上有奔头，在生活上有保障，从而不断焕发干部队伍的活力。问卷结果显示，当问到“如何调动村干部在基层治理工作上的积极性”时，有86%的人认为应进一步增加现任村干部的生活补贴，有80%的人认为应落实好现任村干部的基本养老保险，有68%的人认为要拓宽村干部发展的空间和渠道。三是基于当前村民小组长普遍低工资或无工资的现实，建议各县（市区）应按季度发放定额的生活补贴给各村民小组长，从而有效地调动其在基层治理工作中的积极性。四是逐年增加村级办公经费，重视村级组织活动阵地及服务设施建设，帮助部分至今没有活动场所的村级组织尽快建立办公活动场所，切实做好管理和使用工作，发挥活动场所办公议事、教育培训、便民服务等多种功能。

⒊落实监督考核责任。组织部门应切实加强督促检查和考核问责，进一步细化基层治理考核指标，完善考核办法，运用述职评议考核手段，探索引入群众评价环节，把村民的满意度作为考评镇、村干部的重要指标，促进干部多为村民做实事、做好事。强化考核结果的运用，要把农村基层党建考核结果与干部的年度考核结合起来，与选拔任用干部结合起来，并作为每年基层党建述职、评议、考核的重点内容。对抓党建不到位、推动地方发展和稳定不得力的干部要进行问责。

（四）着力加强综合素质教育，提升基层干部队伍的依法办事能力

创新社会管理，离不开一支好的干部队伍。只有牢牢抓住人这个关键要素，全力打造一支党性强、作风正、工作实的干部队伍，充分发挥党员的先锋模范作用，才能加强和创新基层治理和服务工作，才能不断提高农村基层治理的科学化、规范化水平。

⒈强化基层干部的法治意识。要依托市、县两级党校，定期开设法律知识培训班，着重加强乡镇干部、村“两委”班子成员、村民小组长、村民代表的普法教育，培养他们的法治思维，提升其运用法治思维和依法办事的能力。在平时的工作中学法懂法用法，运用法律法规正确处理村民反映的问题，在法律允许的范围内行使权力，真正做到“以法服人”。

⒉提升基层干部的素质。随着形势的发展，基层工作面临的挑战越来越大，对基层干部的要求越来越高，而干部队伍“不适应”现象却较为突出，这就迫切要求把理想信念、能力建设、作风建设放在突出位置，大力提升基层干部的综合素质。为此，基层组织部门要选派尚未有大专学历的村（社区）党组织书记参加大专学历培训班，力争到2017年，使湛江全市具有大专以上学历的村（社区）党组织书记比例达到50%以上。同时，基层干部要牢固树立终身学习意识，以学促干。通过学习，进一步坚定理想信念，牢记党的宗旨，切实端正工作作风，树立主动为村民服务的意识，更好地把学习成果转化为维护村民利益的实际行动。

【参考文献】

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议辅导读本[M].人民出版社，2015.

[2]王均宁. 基层党建推进农村治理创新的实践与启示——基于雷州市“麻廉模式”的分析[J].岭南学刊，2016，（02）.

（责任编辑：高 静）