英国高等教育监管新趋势

刘绪 匡建江 沈阳

英国大学校长联盟（Universities UK）2015年2月发布了题为《质量、公平、可持续发展：高等教育监管的未来》（Quality， Equity， Sustainability： the Future of Higher Education Regulation）的报告。该报告由该联盟的大学监管工作委员会主席、伦敦大学玛丽皇后学院校长西蒙·盖斯卡尔（Simon Gaskell）领衔的小组编写，旨在分析如何调整当前英格兰高等教育监管体制，保障学生和其他高等教育利益攸关者的权益，确保监管体系与高等教育的长期发展目标保持一致，维护英格兰高等教育的质量和国际声誉。结合调研情况，该小组提出如下建议：建立完善的高等教育机构注册备案名单；建立一个更有效的引领和监督高等教育监管系统的英格兰高等教育拨款委员会；建立高等教育机构或专业停办时能切实保护学生利益的措施；改革相关方案，推动该报告提出的建议的实施。

该小组结合高等教育监管的系列文件，调研了包括学生代表、监管者和机构在内的利益攸关者的意见。报告认为，当前的高等教育机构涉及的事务较多，包括研究生教育、科学研究、知识转化及与国家或地区相关的文化活动。大学应充分认识到对本科教育监管的直接调整可能为这些事务带来的影响。报告围绕高等教育质量和学生利益的保障，探讨了英格兰本科教育机构的多样性，从当前的高等教育监管体系、改革的压力、当前的反应、改革后的监管环境展望、改革建议五方面分析了英格兰高等教育监管。

一、当前的高等教育监管体系

（一）外部监管

1.公立高等教育机构监管

当前，英格兰高等教育机构的外部监管主要通过向教育机构拨付公共资金时所提出的要求来实现。这些要求主要围绕高等教育机构治理、质量评估、信息提供和财政可持续性发展，其提出的法律依据是《1992年继续教育和高等教育法》（Further and Higher Education Act 1992）、英格兰高等教育机构《保障问责备忘录》（Memorandum of Assurance and Accountability）和英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England）颁布的条例。作为监管体系的重要组成机构，英格兰高等教育拨款委员会与高等教育机构紧密联系，建立了一系列有效的制度，并适时地对部分高等教育机构进行管理。这些要求也体现了英格兰高等教育拨款委员会在高等教育质量评估中的法定作用。其中，公立继续教育学院主要从技能经费资助机构（Skill Funding Agency）获得公共资金。

目前，英格兰高等教育拨款委员会与高等教育质量保障署（Quality Assurance Agency）签订了协议。该协议的主要任务是对英格兰高等教育拨款委员会资助的高等教育机构进行评估，确保这些机构的运行符合相应要求。外部监管的主要目标是提高高等教育质量和国际声誉，监管拨付到高等教育机构的财政资金，促进其有效使用，实现公共政策目标。《1992年继续教育和高等教育法》强调，学术自由和机构自治是高等教育的核心。为实现这一目标，获得公共资助的高等教育机构自动拥有学生贷款公司（Student Loans Company）资助学生入学贷款的资格。

政府和议会通过枢密院（Privy Council）掌握学位和大学校名的授予权，或通过皇家特许状（Royal Charter）和议会法（Act of Parliament）等方式来管理新高等教育机构的审批。在学位授予和大学校名授予方面，高等教育质量保障署发挥着咨询作用。一般情况下， 公立高等教育机构首次通过审批后，即可作为永久性的公立机构，但私立高等教育机构通过审批后还需每六年重新申请资格。

2.私立高等教育机构监管

部分没有被纳入公共财政资助体系的高等教育机构被称作私立高等教育机构。私立高等教育机构采用营利或非营利模式，采用不同的内部治理模式，少数机构拥有大学校名和（或）学位授予权。他们通过与拥有学位授予权的机构合作，获得特许经营授权或提供经认证机构认证的高等国家证书的方式办学。私立高等教育机构能否获得公共财政资金取决于指定专业层次，即其开设的课程需符合代表商务、创新与技能部（Department for Business， Innovation and Skills）的学生贷款公司的要求，并通过商务、创新与技能部的审批。尽管行政审批权仍掌握在政府手中，但是随着行政审批责任移交到英格兰高等教育拨款委员会，私立高等教育机构的认证程序得到了强化。认证程序包括加强对私立教育机构质量保障体系、财务可持续发展能力及其内部治理的审核。但是，对公立高等教育机构的一些常规要求并没有在私立教育机构完全实施。例如，还未正式要求私立教育机构向负责处理英格兰和威尔士的大学生对大学投诉事项的英国独立仲裁员办公室（Office of the Independent Adjudicator）提交相关报告。虽然部分私立教育机构向高等教育统计局（Higher Education Statistics Agency）提供了其办学资料，但这仅限于规模较大的机构。

总体来看，英格兰高等教育设立了一系列外部监管要求。这些要求既包括高等教育机构作为公立机构本身应遵守的规范，也涉及其教学和科研活动。英格兰高等教育拨款委员会发布的高等教育运行框架（Higher Education Operating Framework）包含了高等教育监管的现有体系。许多高等教育机构也承担了由公共财政资助的专门研究。大部分资助均有其本身的任务或预期及要求，这些要求也与高等教育机构的教学保障机制互动。

3.英国高等教育监管情况

虽然英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区在高等教育资助、问责、治理体系及法规方面存在较大差异，但四地相互影响，任何一个地区高等教育监管条例的变更都会对其他地区产生潜在影响。该报告主要涉及英格兰高等教育机构的监管体系，但也需对英国其他地区的高等教育监管体系进行探讨。

在苏格兰，高等教育机构和苏格兰拨款委员会（Scottish Funding Council）通过《财务备忘录》（Financial Memorandum）建立了高等教育问责制和报告制。苏格兰拨款委员会对其资助的高等教育机构的质量负有法定责任。与其他地区不同，苏格兰高等教育质量保障体系采用引导促进模式，也被称为质量提高框架（Quality Enhancement Framework）。苏格兰的大学遵守苏格兰高等教育良好治理准则（Scottish Code of Good HE Governance）。作为苏格兰《财政备忘录》的一部分，苏格兰高等教育机构必须遵守结果协议（Outcome Agreements）。根据这份协议，高等教育机构能否承担世界一流研究、为促进人类生活条件改善和苏格兰经济可持续增长作出贡献将直接影响其评估结果。英格兰的学生如在苏格兰学习，只能申请英格兰学生贷款系统的资助并需缴纳高于苏格兰学生的学费（不超过9000磅）。苏格兰关于这部分学生的资助与管理制度存在较多问题。目前，苏格兰政府正积极磋商其高等教育治理的发展策略。

威尔士当前的监管框架与英格兰相似。按照《1998年教育改革法》（Education Reform Act 1988）和《1992年继续教育和高等教育法》，商务、创新与技能部的国务大臣掌握威尔士高等教育监管权。基于以上法律，1998年，威尔士发布了《威尔士政府法》（Government of Wales Act 1998）。自此，威尔士高等教育机构的监管主要通过威尔士高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for Wales）和威尔士政府发布的拨款函（Remit Letter）进行。威尔士《财政备忘录》关于高等教育机构设置的主要标准与英格兰一致。威尔士高等教育拨款委员会也成立了高等教育质量保障署，以保障其高等教育质量。针对高等教育的实际情况，参考了全英高等教育的整体质量标准和监管体系，威尔士设立了高等教育评估体系和标准。与英格兰一致，枢密院和商务、创新与技能部发布的大学命名和学位授予标准在威尔士同样适用。威尔士的高等教育管理框架和英格兰也有不同，如英格兰和威尔士同时实施的《2004年高等教育法》（Higher Education Act 2004）根据两个地区不同的学费情况做出了专门规定。威尔士高等教育管理体系的核心特征是高等教育机构需上报预算和促进高等教育公平的方案，以上预算和方案需通过威尔士高等教育拨款委员会的审批。

威尔士高等教育管理框架的主要变化是即将实施的《威尔士高等教育法案》（Higher Education Wales Bill）。该法案旨在为威尔士高等教育提供一个新的监管框架，促使高等教育机构开设的课程更加符合学生贷款资助和其他资助要求。该法案预计于2017年秋季实施，威尔士的所有高等教育机构均被纳入该法案的管理范围。根据该法案，威尔士高等教育拨款委员会将被授予一系列新的权力，包括可通过强制性的命令管理高等教育机构、对高等教育机构的法定指导建议权，以及高等教育机构的准入、审批和资格取消权。

在北爱尔兰，高等教育机构遵守由北爱尔兰教育学习部（Department for Education and Learning， Northern Ireland）颁布的《财政备忘录》（Financial Memorandum）的要求，该备忘录旨在评估公立高等教育机构的质量。

（二）自治和专业治理

作为世界上最成功的高等教育系统之一，英国高等教育高度自治。所有接受公共资助的高等教育机构都需遵守问责制并实行独立的法人治理和专业治理，以保障机构的可持续性和质量及财务的良好运行。高等教育机构通过内部项目和框架行使自由裁量权。受英格兰财政资助的高等教育机构的治理遵循由大学理事长委员会（Committee of University Chairs）颁布的《大学治理准则》（Code of Good Governance）。该文件为英格兰高等教育机构的内部治理提供了一个标准框架，其与《保障问责备忘录》及其他外部监管规定构成了英格兰高等教育机构监管体系。该体系确保了高等教育机构的财务和质量保障体系符合学位授予、财政资助和学生贷款资助的要求。

高等教育机构否定了其对政府集权或外部监管过度干预的需要，形成了有效的高等教育机构与外部机构共同监管的模式。如《2000年信息自由法》（Freedom of Information Act 2000）要求，公立高等教育机构需将其治理结构和程序清楚地告知学生和社会。同时，私立教育机构的治理体系呈现出了多样化形式。尽管对于私立高等教育机构的治理没有类似于英国大学理事长委员会发布的治理准则或前面涉及的如苏格兰颁布的文件，也没有关于信息透明的要求，对其治理的监督通过多种手段来实施，如学生贷款体系、大学名称的授予等。在机构内部治理体系不完善的情况下，以上外部监管能促进机构的健康持续发展。

二、改革的压力

英格兰高等教育经历了一系列重大改革，包括本科教学经费资助方式的变化、高等教育机构自主招生机制改革等。该经费资助方式允许提供本科教育的私立高等教育机构获得资助。这些改革提升了高等教育的发展动力和学生对于高等教育的预期，也使现有的监管体系面临挑战和压力。

（一）重新调整资助方式和取消招生数量限制

为获得公共资金，高等教育机构同意接受外部监管。随着2012年政府经费资助方式改革，财政拨款逐渐调整为学费贷款资助（见图1），这意味着对高等教育机构的外部监管日益困难。在当前监管框架下，公立高等教育机构自动被指定有资格让学生获得贷款，不受直接监管（因其在获得财政拨款时已有外部监管）。为适应当前变化，高等教育机构也采取了相应措施（如提出机构指派协议），但这些只是临时措施，并没有可持续的监管方案。

资助方式发生变化的同时，高等教育机构招生限制也被取消。增加了高等教育机构在满足学生需求方面的灵活性和主动性，强化了机构间的竞争，这在高等教育机构对学生校园体验的投入方面已有良好成效。但是，取消招生限制意味着需要加强对学生校园体验的保障。例如，2014年，商务、创新与技能部的商务大臣和主管大学、科学事务的国务大臣对英格兰高等教育拨款委员会的授权信要求，2015-2016学年取消招生人数限制后，要进一步加强对高质量的学生校园体验的保障。这对声誉不高或保障体系不健全、办学历史不长的机构尤其重要。政府对私立高等教育机构还会进行招生人数控制，强调除拥有学位授予权的机构不受招生人数限制，其他所有私立高等教育机构需每年申报，强化管理。

（二）私立高等教育机构数量的增长

私立高等教育机构数量的增长增加了学生对高等教育的选择，增强了高等教育领域的竞争。2011年发布的白皮书《学生：高等教育的中心》指出，目前，高等教育机构的多元化趋势有增无减。在此背景下，由私立高等教育机构提供的专业课程也在不断增加。2014-2015学年，提供具体学生支持课程的私立高等教育机构达98所；在目前9所未获得英格兰高等教育拨款委员会拨款但拥有学位授予权的高等教育机构中，7所被指定开设具体的学生支持课程；652所高等教育机构提供被具有学位授予权的大学认可的课程。私立高等教育机构获得以上课程贷款的学生人数和贷款额度印证了上述数据（详见图2和图3）。2012-2013学年，随着高等教育资助方式的变化，私立高等教育机构的学生贷款额度从每年3375镑增长到每年6000镑。获得生活费贷款的学生仅限于来自英格兰的学生，获得学费贷款的学生还包括来自欧盟其他国家的学生。

高等教育机构的多元化和扩展并非引发问题的主要原因。但是，面对这种多元化的趋势，如何保障学生和高等教育利益攸关者的利益及学生贷款的正确使用，是当前高等教育监管需要解决的问题。对于部分内部治理体系不完善或不能达到要求的机构，该问题尤为突出。国家审计办公室（National Audit Office）于2014年12月发布的报告强调，部分机构缺乏对学生支持的监管。2014年12月，公共财务委员会（Public Accounts Committee）也对上述问题表示担忧。如上所述，私立高等教育机构的监管正在不断地被加强，对于没有学位授予权的机构，当前监管体现在对其学生数量的控制。为保障当前系统的有效运转，所有高等教育机构均需要证明其在质量、可持续发展、信息供给、学生申诉和学生经历方面符合既定要求。当高等教育机构被列入学生贷款支持体系时，这些机构需要符合更多的条件。

（三）不断提高的学生预期

作为高等教育的主要和直接受益者，学生对高等教育的期望值不断提高。小组与高等教育机构利益攸关者，包括全国学生联合会（National Union of Students）开展了系列讨论，明确了高等教育监管体系应重点关注的学生利益，包括为学生提供足够的帮助其选择和判断高等教育机构的信息；确保学生了解所在高等教育机构的质量和可持续发展状况及申诉和求助程序；提供高等教育机构守则，在既定事件意外终止时保护学生利益；确保学生能充分参与高等教育机构的外部监管。

2014年3月，公平贸易局（Office for Fair Trading）发布了一份报告，这份报告旨在评估有助于学生选择判断的相关信息的供给；已开展的工作是否与学生利益吻合，是否有效地避免了可能存在的风险。该报告指出，当前的高等教育机构外部监管体系和基于学生选择的系统备受争论，此外，发生专业课程或机构关闭事件后，缺乏学生利益保护机制，高等教育机构的质量监管令人堪忧。小组在与公平贸易局、竞争与市场管理局（Competition and Markets Authority）的讨论中也反馈了上述问题。

小组听取了全国学生联合会关于在不断变化的高等教育发展背景下，如何保护学生利益的建议。全国学生联合会指出，要鼓励高等教育机构和学生构建积极互动的关系，共同营造良好的文化氛围，两者的关系不是简单的消费者和服务提供者或贸易双方的关系。虽然公平贸易局的报告已指出了一系列重要问题， 但是需要再次强调学生和机构基于《消费者法》建立的外部监管体系的重要性，因为以《消费者法》为基础的外部监管体系引发的法庭上的辩论及其产生的费用超出了学生的经济能力，也不符合全国学生联合会提出的关于学生和机构建立合作关系的建议。小组认同全国学生联合会的建议，认为保护学生利益非常重要， 学生作为高质量教育的共同创造者，应参与到外部监管和机构的内部治理中。

（四）监管的复杂性和增加的负担

目前，高等教育监管变得更加复杂。在高等教育机构多样化和监管问责多头体系下，对其不同利益攸关者的理解逐渐困难；当前高等教育机构的准入要求也不够明确；学生和公众对高等教育机构的认可、对高等教育质量和可持续发展等相关信息的了解也存在一定困难。监管的复杂性对高等教育治理、协调及其涉及的组织和个体间的关系带来了挑战。小组在和英国独立仲裁员办公室以及高等教育质量保障署的讨论中，强调参与组织和个体应共享具有战略意义的有效信息。许多机构提供的证据也强调了当前监管使命的变化和机构间任务交叉的问题。这种变化和交叉可能为高等教育质量保障带来风险，高等教育质量保障署在促进和保障高等教育质量时，也需应对这些变化。社会阶层流动与入学的监管问题导致了英格兰高等教育拨款委员会和入学公平办公室工作的交叉。由于缺乏明确的战略协作，政策在执行过程中也有可能出现变化，这也是一个问题。

监管对高等教育机构带来的压力和费用也是一个重要问题。尤其是随着高等教育机构组织形式和教学模式的多样化，监管机构可能会采用“一刀切”的监管方式，这将增加监管风险和高等教育机构的压力。同时，在“公平竞争环境”这一概念下，强调均等而非公正的方式也增加了监管风险。在澳大利亚，教学质量标准局（Teaching Quality and Standards Agency）试图通过基于风险的管理方式避免以上问题。然而，这种方式要求收集更多资料，增加了高等教育机构的负担，但促进了对监管方法的评估，这对于改革英格兰的高等教育监管有重要的借鉴意义。

对于高等教育行业，许多机构均制定了规范性要求。与英格兰高等教育拨款委员会、高等教育质量保障署以及收集整理高等教育机构数据的高等教育统计局一样，相关的质量认证、专业和法定的高等教育独立监管部门，对高等教育机构的质量也有明确要求。此外，接受公共资金的私立机构，还需遵守其他相关要求。高等教育机构公共资金的使用需遵守法律规定的信息自由和欧盟采购条例的规定，在法人申报时也需申报税务。《信息自由法》仅适用于资金源自公共财政的机构，这也导致了另一个问题，即在一个充满竞争和以学生为中心的环境中，信息自由只应用于高等教育的部分领域是否合适。

从出资者、监管者的成本估算和高等教育行业本身看，减轻高等教育机构负担的工作成效卓越。但是，目前还没有关于高等教育整体监管成本的综合评估，英国大学校长联盟的高校成员也没有关于减少负担的措施和经验方面的总结报告。

三、当前的反应

2011年8月，商务、创新与技能部发布了咨询报告——《高等教育监管新框架》。该框架提出了促进符合《学生：高等教育的中心》要求的高等教育监管的建议。这些建议包括促使英格兰高等教育拨款委员会成为高等教育监管的主要机构；加强英格兰高等教育拨款委员会的作用和权力。《高等教育监管新框架》指出，在理想情况下，这些建议的实施将促进相关法律的修订，特别是《1992年继续教育和高等教育法》关于英格兰高等教育拨款委员会作为资助机构的定位。但是，政府表示，由于还不清楚新的资金安排，推进方案修改为时尚早。在此背景下，高等教育领域内具有影响力的机构和组织组建了临时监管合作组（Interim Regulatory Partnership Group），以推进监管框架的实施。虽然不改变既有法律，但是政府仍然同意将临时监管合作组——现称为监管合作组（Regulatory Partnership Group），作为主要评估机构，评估高等教育监管政策的目标实施情况。

（一）监管合作组和相关回应

监管合作组没有特定权力，但汇集了高等教育系统的不同利益攸关者，提出了高等教育发展的重点。例如，最近由英国大学校长联盟，高等教育机构行业协会（Guild HE），英国学院协会（Association of Colleges），商务、创新与技能部，以及英格兰高等教育拨款委员会签署的《机构指派协议》（Agreement on Institutional Designation）就是其成果之一。该协议旨在保持《1992年继续教育和高等教育法》提出的大学机构和学术自主，建立以学生为中心的机构内部制度与公共资金问责制的直接联系，解决了机构自动被指派具备获得学生贷款资金资格但财政拨款日益减少的问责差距问题。然而，这些措施只是暂时的，协议有明确的时间限制，并将于2017年7月结束。由于没有更多正式的部署和方案，重要的问题尤其是如何保障公共资金的有效使用问题超出了临时性协议的范围。

在监管合作组的架构下，英格兰高等教育拨款委员会也推动着新的运营框架和高等教育机构注册备案的进展。运营框架获得了实质性的进展，首次建立了高等教育监管系统的运行指南，阐明了不同参与者的定位问题。在此框架下，监管的透明度进一步提高，但此框架集中于描述系统的运行，没有阐述系统内部的不足和复杂性。

英格兰高等教育拨款委员会提出的高等教育机构注册备案很受欢迎，该方案为监管区域内许多不同的注册要求提供一份高等教育机构名录。然而，注册备案仅能保障目前遵守监管框架机构的质量，其监管地位有限。

2013年6月，政府出台了旨在强化指派私立高等教育机构拥有学生贷款资格的制度，并指定由英格兰高等教育拨款委员会负责该工作。监管合作组认识到高等教育多元化发展所带来的挑战，并针对高等教育监管新形势下带来的影响展开了一项评估。这项评估对高等教育机构的公司模式予以特别关注。该评估的结论是：在保护学生和公共利益方面，公司或法人的模式并非最具影响力的因素，相关的重要因素包括与学生签订协议时机构的责任，确保学术公正的治理形式和在专业课程取消或机构关闭情况下学生利益保障的制度。

监管合作组的公司模式报告也引发了人们对更广泛的监管要求的关注，如扩大高等教育入学机会和公平参与，学生投诉和信息提供在不同高等教育机构有不同的情况等。与高等教育机构的质量和可持续发展紧密相关的群体，尤其是学生，希望了解不同高等教育机构的相关规则和保障体系。考虑到高等教育机构监管的复杂性和压力，监管合作组开始通过高等教育数据（Higher Education Data）和信息改进项目（Information Improvement Programme）简化数据及信息要求。

（二）学生的利益

通过内部保障体系，高等教育机构仍是学生利益的主要监督者和保护者。在制度层面，一个富有竞争力的环境要求通过加强学生校园体验的投入、提高学生校园体验的质量来保护学生利益。基于市场机制的方式提供的信息也很重要，如全国学生调查（National Student Survey）和关键信息表（Key Information Sets）。

2014年3月，商务、创新与技能部发布了旨在改善学生学习体验的国家评估行动。该评估表明，在多方面提升学生校园体验方面，高等教育机构的投入较多。全国学生联合会最近的调查也显示了学生在其接受高等教育过程中的高满意度。但是，2014年11月发布的报告陈述了一系列源于学生视角的挑战。该报告认为，基于市场的改革对于提升学生校园体验的成效并不显著。

学生利益保障也越来越多地与外部监管战略、治理和问责措施相融合。例如，更多学生参与学校董事会和高等教育监管机构的相关事务，如英格兰高等教育拨款委员会和高等教育质量保障署。目前，公平入学办公室要求学生参与到大学入学协议的改进中。许多监管机构也审核了其执行的政策和监督程序，以确保这些政策和程序对学生的利益予以更多关注。例如，英国独立仲裁员办公室发布了旨在促进大学有效处理学生投诉的新指南。

由英格兰高等教育拨款委员会发布的新的《保障问责备忘录》对学生在教育机构中的集体利益和责任做出了更详尽的解释。在高等教育机构治理方面，许多高等教育机构的理事会吸收了学生代表成员，让学生参与机构治理和运行。英格兰高等教育拨款委员会关于支持学生参与治理的指南为提高学生在高等教育机构治理事务中的参与度提供了重要支持。英国大学校长联盟也与全国学生联合会密切合作，积极推动学生章程的执行并构建学生和高等教育机构的伙伴关系。

（三）当前的监管环境

当前的监管模式越来越不适应高等教育资助体系和环境的变化及以学生为中心的要求，监管体系的领导和战略仍不明确，如未正确应对监管进展缓慢、监管碎片化、覆盖有漏洞等问题。因此，需要重新思考监管战略，加快改革，形成适应高等教育环境变化的监管体系。当前的高等教育监管法律和机制以公共资金为基础，虽然颁布新的高等教育法律并非改革目标，但建立新的监管体系需要改变现行法律。值得重视的是，当前高等教育法律中的根本性条款，尤其是对学术自由和机构自治的相关条款仍需保留。

四、改革后的监管环境展望

在考虑如何解决当前问题时，小组认为，在改革方案中首先应探索哪些地方需要监管，新制度应采纳哪些主要的监管办法和原则。

（一）确定高等教育保障范围

基于报告中关于保障高等教育质量、公平和可持续发展的讨论，小组认为监管必须涵盖以下方面：学术标准和质量，广泛意义上的学生校园体验，学生求助服务，信息提供，财务可持续发展，机构内部良好的治理。

学生校园体验的监管是本报告关注的重点之一，特别在机构关闭或专业课程停办事件中，对学生利益的保护需重点注意学生如何获得继续学习机会和可能的补偿。同时，通过监管增加对学生校园体验的预期和信心也是一种国际趋势，如在澳大利亚、新西兰和爱尔兰，类似的学生保护最近也获得了立法支持。学生校园体验的保护需以如何保障学生学习的持续性为中心，具体建议如下。

1.战略政策干预

有些地区政府通过资金介入或采取奖励措施的方式，持续干预高等教育，以实现其公共政策的目标和国家战略。例如，在涉及国家利益时，英格兰高等教育拨款委员会的结余资金将用来支持具有重要战略意义的弱势专业，这本质上是对“市场失灵”的一种干预。政府也对高等教育入学和公平参与较为重视，并将保障受其资助的研究具有较高质量。

2.有效的市场竞争

无论是国家层面还是国际层面，高等教育机构长期以来处于激烈的竞争环境中。在英格兰，通过引入新的学费系统，国家提高了其对学生数量的控制。保障有效竞争也是监管的重点之一，但是，市场竞争不受传统的高等教育监管，而是由竞争与市场管理局监管。公平贸易局发布了一份有关高等教育行业的报告，其中关于高等教育行业缺乏竞争或反竞争问题的内容并未引起重视。我们认同竞争与市场管理局关于高等教育行业不同于传统市场的观点。小组建议，高等教育行业需要对此增强理解。

（二）维护和促进高等教育监管

如上所述，当前，英格兰高等教育的外部监管主要通过向高等教育机构拨款时的附加条件实现。面对各种压力，高等教育机构内部也展开了有效的法人和专业治理。事实上，学生利益主要由其所在教育机构的保障体系保护。因此，确保高等教育外部监管的有效性，并提高教育机构内部保障体系的价值，重视学生和机构的合作关系而非机构与国家间的关系极为重要。小组认为，外部监管与高等教育机构的内部治理共同监督和保障着高等教育的发展，外部监管不应被视为唯一或主要的保障机制。但是，这一事实在许多相关的讨论中常被忽略。

总之，对于高等教育治理、高等教育质量和财务的法定监管将以某种方式持续进行。小组认为，法定监督只适用于一些必要领域，外部监管显然只能提供适当的保障和监督。源于贷款的学费在学校收入中的比例不断增加，对公共资金和具有资助性质的学生贷款使用的监管，将使社会和政府持续关注高等教育和高等教育监管体系，这要求公共资金问责制的持续开展。

1.与公共资金和学生贷款相关的监管

总体而言，资助性的学生贷款是目前本科教学经费的主要来源，政府也从资助性的贷款系统获益。对政府而言，对学生贷款的主要监管是通过控制学生数量、减小行业可能遇到的损失以避免欺诈的发生（包括机构和学生）。在目前的高等教育环境下，监管涉及的许多问题都与财政资助有关，如质量保障、财务可持续性和机构的信息提供，在获得贷款需符合系列条件的情况下，这种相关性尤为突出。小组建议减少财政拨款和学生贷款申请的条件要求。对课程和机构学生获得贷款保障的区别应进行审议，监管应尽量在教育机构层面展开。此外，也有高等教育机构没有或不希望获得财政资助，尽管如此，这些机构仍需证明其提供的教育以质量、标准和可持续性为核心要求。这也是高等教育众多利益的关键所在。

2.共同监管和自我监管的结合

与治理的重要性相关的是共同监管和自我监管发挥的作用。这种作用维护了政策和监管目标实现后的自治。大量事实证明，共同监管和自我监管相结合的模式有助于高等教育监管目标的实现。

高等教育行业与高等教育质量保障署共同合作，代表英格兰高等教育拨款委员会履行法定要求，支持和促进了质量保障和教育机构的学术基础设施。高等教育界认识到，教育质量和标准最终主要依靠机构本身。外部监管系统也支撑着有效的质量保障。共同监管和自我监管结合是一种行之有效且广受好评的监管方法，该方法作为英国高等教育的特有模式，也是保障高等教育机构学术质量的基础。值得注意的是，质量和监管制度改革能够确保共同监管和自我监管有效、持续地实施。

尽管共同监管和自我监管结合的模式持久地发挥了有效作用，公平贸易局的报告仍对该监管模式的透明度和问责体系表示担忧。此外，由于高等教育机构日益增长的多元化和竞争，自我监管体系对所有高等教育机构发挥的作用可能会受限。

小组在与竞争与市场管理局的讨论中一致认为：自我监管能在高等教育行业持续发挥重要作用。竞争与市场管理局的政策声明，自我监管对于消费者的保护工作也提供了一个促进自我监管成功实施的备忘录，这也能为实现高等教育自我监管评估的有效性提供适合的工具。

3.市场机制

市场机制在高等教育领域的作用日益凸显。当前的基于学生贷款和学生数量的监管模式有利于学生选择高等教育机构，并促进机构间的竞争。此外，新注册的高等教育机构也增加了高等教育的招生数量和类型。尽管这些变化在教育质量和学生学习成果方面的全面影响需进一步评估，其对于丰富学生校园体验有着积极的影响。市场机制有利于学生获得积极的学习成果，机构自治、学术中立、基本的外部监管要求是市场机制有效实施的主要保证。事实上，过度的外部监管将对有利于学生学习成果的市场机制产生负面影响。有利于市场机制有效运行、增强机构间竞争和学生选择的要素包括：有效信息的提供；学生在高等教育机构间转换的能力；高等教育机构关闭时保护学生的方法。

事实上，上述要素中的第一点与高等教育机构应通过发布的关键信息表提供信息的要求一致。关键信息表为学生提供了可参考的信息，方便学生对比多种信息资源，如通过大学排行榜评估自身选择。与关键信息表进行整合，国家学生调查（National Student Survey）的数据在增加学生选择学校的机会、帮助教育机构了解如何加强学生校园体验、增强机构间的竞争方面均发挥了重要作用。为确保国家学生调查数据的有效性，这一调研本身也不断被评估。同时，高等教育机构也不断地认识到向学生提供准确、透明信息的重要性。目前，竞争与市场管理局正在拟定促进教育机构理解其法律责任的相关条例。

如报告的前面部分所述，学生攻读学位不是完全的商业交易，需要高等教育机构和学生共同努力。全国学生联合会也在高等教育监管愿景中提出合作共赢的概念。学分转换作为一种方式，有利于学生调整专业和转学。当前，英格兰建立了有关学术学分转换的使用框架，并在很多高等教育机构实施。虽然实际提出调整专业要求的学生并不多，但是大多数高等教育机构仍制定了有利于学生专业调整和转学的政策。此外，学生学费资助对学生专业调整或转校也提供了有利机制。当前，关于学生转学问题的重点是学生的专业调整及其获得的机构的信息是否准确，这个问题也限制着市场机制作用的发挥。同时，对学生在专业或学校关闭事件中的保护也很重要。对于此类事件尤其是在此类事件中确保学生学习连续性的监管，目前仍存在很多问题。

（三）基本原则

基于以上讨论，小组认为，对于监管环境的发展变化，建立一系列高等教育监管的基本原则非常重要。这些原则包括：第一，将寻求高等教育的质量、公平和可持续性发展作为高等教育利益攸关者的法定权利，利益攸关者包括学生、政府、其他出资人、雇主、社会和大学。第二，重视学生作为高等教育的主要出资人和首要受益者的利益。第三，确保高等教育质量、公平和可持续发展的机制，外部监管应被视为其他机制不足以应对挑战时的补充。第四，重视高等教育机构的自主权在实现高等教育办学目标方面的作用，高等教育机构的内部治理在维护学生和公共利益上的作用应被充分认识。第五，高等教育具有极强的公益性，高等教育公共资金和问责机制应透明、合适，应最小化外部监管带给高等教育机构的压力。第六，保护英国高等教育的国际声誉，外部监管应努力确保高等教育的质量，促进强大的、充满活力的、富有国际竞争力的高等教育的持续发展。第七，僵化、忽略机构多样性的外部监管既不适应也不可能促进高等教育的发展。第八，共同监管和自我监管相结合的模式在高等教育领域发挥着重要作用，机构的自我监管应保持适当的透明度和公众问责。第九，在最大程度地服务社会公益方面，需要英格兰高等教育拨款委员会（或类似组织）的战略干预，此类干预应由监管框架引领。

五、改革建议

（一）加强高等教育行业准入监管：赋予注册备案名单足够的权威

应加强高等教育机构的注册备案名单，并将其定位为外部监管的基本方式，针对所有高等教育机构，注册备案名单应透明并富有推动力。高等教育注册备案名单由英格兰高等教育拨款委员会负责，旨在促进高等教育机构数量和类型的透明度和准确性，这也是对高等教育机构实施监管的第一步。小组建议由其指定高等教育注册机构，英格兰的任何机构或组织如没有注册备案名单，不能自称为高等教育机构。考虑到高等教育机构的多样性，注册备案名单也需具有一定的灵活性，以满足不同机构的需求，但其总体核心要求一致。为使程序简化并具有灵活性，小组提出了三个核心要求。

第一，在质量保障、信息和数据提供、治理和财务的可持续性、学生投诉、纠纷解决、学生利益保护方面，高等教育机构必须达到规定的最低要求。这为高等教育机构实现办学目标提供了基本保证，但不足以促使其自然地获得学生贷款或公共资金。

第二，为获得学生贷款和公共资金，高等教育机构应符合三个既定条件：签订保障弱势学生群体享受公平录取方式、消除弱势学生群体入学经济障碍的《入学协议》（高等教育机构收费高于6000英磅时），限制最高费用，进行适当的有关公共资金使用的问责要求和审计。

上述建议将简化高等教育机构当前获得学生贷款和公共资金的要求。报告也认识到，当前许多关于学生和公共利益保护的要求是相同的，这些要求需要继续贯彻。希望获得公共资金的机构符合监管要求，如提供有效信息等。

第三，高等教育机构获得科研经费的公共资金需符合拨款规定的相关条件。各层级高等教育机构注册备案的具体细节和条件的开发非常重要。对一直达到或超过注册备案要求的机构的监管，应采取相对温和的方式，从而减少监管负担。同时，应积极探索需要升级干预措施和接受更严格监管的领域的有利机制。最高的处罚是从注册备案名录中删除某机构。

注册备案名录也应包含机构的学位授予权、学校名称、需要满足的认证协议、质量保障等信息。

小组建议英格兰高等教育拨款委员会（或其替代机构）作为高等教育机构注册备案的负责机构，并将注册备案名单建设成易于接入和搜索的开放平台。

（二）监管领导机构：英格兰高等教育拨款委员会的作用

英格兰高等教育拨款委员会应充分发挥作用，协调和领导高等教育监管。公平入学办公室应该与现有的英格兰高等教育拨款委员会合并。因此，英格兰高等教育拨款委员会应更名为英格兰高等教育委员会。

小组认识到，需要设立一个国家机构，为高等教育监管提供有效的协调和战略领导。该机构也将促进共同监管和自我监管结合模式的有效作用。小组建议，英格兰高等教育拨款委员会应支持高等教育理事会提出的将英格兰高等教育拨款委员会更名为英格兰高等教育委员会。需要指出，英格兰高等教育委员会继续负责教学、科研和知识转移的公共资金。对于拨款职能和监管职能，目前小组认为可同时由一个机构负责。实际上，该机制也避免了由不同主体负责带来的工作交叉与重复，同时，继续保持英格兰高等教育委员会与高等教育机构积极沟通的有效运行。英格兰高等教育委员会应和竞争与市场管理局紧密合作，共同协调高等教育行业的监管。新的英格兰高等教育委员会的作用包括：用于高等教育机构教学、科研和知识转化的公共资金拨付，负责高等教育机构注册备案，实施和监管注册备案时的要求及在必要时对高等教育机构采取合适的制裁措施，领导高等教育机构监管工作的开展和协调，推动学生保护机制的发展。

考虑到高等教育的公益性，小组建议英格兰高等教育委员会就其开展的工作每年向议会提交年度报告。

（三）继续保持共同监管和自我监管结合的模式

小组深信共同监管和自我监管结合模式的重要性，也认识到对该模式的运作应该透明，并实行问责制。小组建议，高等教育基金会根据竞争与市场管理局为促进良好自我监管建立的原则，对现有的工作和新的监管活动进行评估。

为保护学生利益，通过共同和自我监管模式开展的质量和公平保障需要英国独立仲裁员办公室进一步协助。英国独立仲裁员办公室的价值源于教育机构和其他相关监管主体的独立自治，其功能不能改变，其存在的价值需要得到保护。

（四）保障高等教育质量

关于英格兰高等教育拨款委员会如何评估高等教育机构质量的体系，小组建议：基于共同监管和共同所有的前提；积极应对新环境，采取基于风险并公正对待不同教育机构的措施；提高资金提供者投入的价值并将外部监管为高等教育机构带来的负担降至最低；成为全英质量保障的重要部分；重点关注学术质量保障；提供有效合适的治理并向学生和其他利益攸关者保持透明；确保质量符合欧盟标准并认识到实施跨境教育的重要性。

（五）保护学生利益

对于机构关闭，学术、财务或其他教育供给整体或部分停止时，小组提出了加强学生利益保护的系列建议。小组认为基于风险和共同监管的方式，这些措施的重点是为受影响的学生提供保障。小组也认识到，满足政府、雇主、社会等其他利益攸关者的利益也是需要关注的问题。

学生作为教育的投资者，在不断变化的高等教育环境中，其学习的可持续性需要被重视。

简化新的注册备案体系和加强高等教育行业准入，并没有消除威胁学生利益的风险。小组认为，英格兰高等教育委员会的作用应更加具体，对于如机构关闭等突然事件应设有相应的防范处理方案。英格兰高等教育委员会的角色包括：学生和公众利益的接管者；确保学生的学习能在另一个合适的机构继续进行的促进者；在机构关闭事件时，与机构共同努力，制定管理学生和公众利益的方案。

作为学生和公共利益的接管者，在机构关闭事件发生时，英格兰高等教育委员会有责任保护学生和公众的利益。英格兰高等教育委员会与教育机构的积极对话和其扩大干预教育机构的权力，为英格兰高等教育委员会行使以上责任提供了基础。也只有在其他可能发挥同样功能的措施都无效的情况下，该机制才被启动，所有措施的目标都是保证社会对教育机构已颁发资格证书的信心，以及当前的公共利益，如机构的学位授予权或大学名称。

从促进者的角度讲，对于在机构或课程关闭事件中受影响的学生，高等教育基金会将确保其能转入其他机构继续学习。

（六）新的法案

新的法案需要落实报告中的系列建议，尤其是英格兰高等教育拨款委员会的新角色和新的注册备案名单。

值得注意的是，新的法案并非监管改革的目标。此外，当前高等教育方案中的基本原则应该保留，尤其有涉及学术自由和自治时。

编辑 朱婷婷 校对 吴婷