PPP模式助力运营商参与建设智慧城市

中国联通研究院 北京 100032

1 机会和难题

2015年3月，李克强总理提出制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。

2015年7月，国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》[2]， 提出11大重点行动，即创业创新、协同制造、现代农业、智能能源、普惠金融、益民服务、高效物流、电子商务、便捷交通、绿色生态、人工智能。截至2015年6月，福建、江苏、内蒙古等地制定了“互联网+”行动计划。北京、上海、江西、湖南、广东、河南、深圳、宁波等地也在制定相关计划。

2015年1月30日，国务院出台了《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》[3]，提出云计算是信息化发展的重大变革和必然趋势，云计算业务要坚持市场主导、统筹发展、创新驱动和保障安全的基本原则，并指出当前云计算业务的六项主要任务，为云计算产业提供了非常难得的政策支持和发展机遇。

根据IDC的调查结果显示，2014年我国IT支出近2000亿元，预计未来IT支出将保持近13%的增长率。2015年，IT支出中有40%都涉及云计算。

显然，“互联网+”有助于电信运营商实现云及IDC、ICT、物联网等热点领域的规模化突破，推动汽车、教育、医疗等重点行业的产业化运营，进一步通过产品体系创新、业务结构转变、体制机制优化，拓展新的收入增量，转变产业收入结构，从传统通信业务向互联网化、云化、融合化的方向转型。

“互联网+”对移动和固定宽带有着极大需求，为运营商提供了更多业务机遇，运营商通过提升传统产业的互联网水平拉动集团客户增长，以及通过板结化经营拉动家庭和个人用户增长，从而持续拉动传统通信业务的收入规模。

面对政策的暖风频吹，与此密切相关的电信运营商迅速作出了反应。2015年5月，中国电信发布首份运营商“互联网+”白皮书，随后广东电信宣布“六大行动”计划。2015年5月，中国信息通信研究院、中国互联网与工业融合创新联盟联合发布《互联网与工业融合创新蓝皮书》。2015年6月，中国联通推出了落实国家“互联网+”行动计划的九大举措；海南、云南省政府与中国电信集团公司签署合作协议；中国联通与内蒙古自治区政府签署“互联网＋”战略合作框架协议，发布内蒙古“互联网＋”实施方案。

然而，无论是互联网+的创新应用还是云计算、大数据的研发应用，对运营商都是一笔巨大的支出，前期的研发可以小规模试验，后期的推广和设施的建设投资是巨大的，运营商不能回避这个问题。

中国经济以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求，与受到约束的供给能力之间的缺口不断扩大，在此背景下， 2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》[4]，旧有的完全由政府主导的基础设施建设投融资模式面临改革，政府与社会资本合作(Public-Private Partnership, PPP)的模式成为我国基建投融资改革的重要方向。该办法由发改委牵头制定，由发改委、财政部、住建部、央行等四部门联合发布。其权威性强，对参与的个人和政府均有较强的约束力；界定明确，规定了参与主体、范围、方式、时间等关键问题。

作为互联网+、云计算、大数据、物联网的承载体，智慧城市的建设显得具体而现实，中共中央、国务院《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》要求推进智慧城市建设，统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用；并提出到2020年，我国要建成一批特色鲜明的智慧城市。

2015年4月，住建部等公布了84个新一批智慧城市试点名单，目前，我国智慧城市试点已接近300个。智慧城市的热潮很大程度上缘于政府的推动，智慧城市的营造正成为全球城市之间竞争的基础要件之一，它既是证明一个城市信息化的“名片”，也是推动城市发展上新台阶的重要手段。建设智慧城市已成为推动城市现代化的必然趋势和新兴潮流，预计2016年，我国用于建设智慧城市的投资总规模将高达8000亿元，参与者不免感到囊中羞涩。

我国政府对“智慧城市”建设投资规模大，涉及应用内容范畴广。政府对建设的专业性和技术性，对数据资产的安全性的特殊诉求，是运营商的优势所在，这为运营商争取特许经营提供了有利的抓手。PPP模式也成为解决难题的钥匙，这把钥匙开了2把锁，其一是资金不足，其二是合作模式。在智慧城市的建设整体中，互联网+是内在需求，云计算是实现工具，IDC是物理展现，PPP模式提供了血液和动力。图1展示了PPP模式、智慧城市、互联网+、云计算、IDC等之间的关系，并在下文中逐一描述各个元素的发展和地位，以期运营商参与互动。

图1 PPP模式与智慧城市关系

2 数据中心:孕育云计算的基础设施

2.1 云计算已成为拉动信息化增长的重要引擎

国家政策为云计算的发展提供动力。1)2010年，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴行业的决定》提出促进云计算的研发和示范应用；2)2012年，国务院《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》将云计算作为重点工程之一；3)2014年，国务院常务会议确定加快发展云计算，打造信息产业新业态；4)2015年，国务院《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》提出云计算是信息化发展的重大变革和必然趋势，云计算业务要坚持市场主导、统筹发展、创新驱动和保障安全的基本原则，并指出当前云计算业务的六项主要任务，为云计算产业提供了非常难得的政策支持和发展机遇。鼓励行政机关带头使用专业机构提供的云服务；国家发改委、工信部制定云计算的政府采购政策，地方政府加快云计算战略布局。

云服务市场空间增长迅速。根据Gartner报告(参见图2)全球云服务在13年跨越裂谷走向规模商用，市场空间达到300亿美元，预计2017年将达到700亿美元，年复合增长率为24%；根据IDC报告(参见图3)，2013年国内云服务市场空间约59亿元RMB，预计2018年，云服务空间达到195亿元RMB, 年复合增长率为27%。云服务占IT支出的比例越来越大。根据IDC的调查结果显示，2014年我国IT支出近2000亿元，预计未来IT支出将保持近13%的增长率。到2015年，IT支出中有40%都将涉及云计算。

图2 Gartner机构市场空间描述

图3 IDC机构云计算发展趋势图

2.2 云数据中心成为一个国家的战略性基础设施

当今，新一代信息通信技术发展日新月异，为整个社会带来了革命性创新。移动互联网、物联网、云计算、大数据等正爆炸式迅猛发展，智能终端、可穿戴设备、智慧家庭等应用正快速覆盖个人和家庭，智慧城市与各行各业的智慧应用正席卷全球，现代制造业、产业互联网、人工智能、机器人等智慧产业正扑面而来。这些新技术新应用，必将每时每刻产生海量大数据，需要数据中心进行传输存储、计算处理、挖掘分析与应用交互；因此，数据中心的基础性、战略性和不可或缺的重要作用越来越明显，正成为一个国家的核心基础设施(参见图4)。它是否安全可靠、稳定高效和绿色运行必将影响一个国家经济与社会的健康持续运转，其综合承载能力和现代化程度将成为衡量一个国家综合实力的重要标志之一。

图4 新一代云计算数据中心

2.3 智慧城市以IDC设施为核心

随着SDN和NFV的出现，传统网络向着以数据中心为核心演进，云计算和大数据平台也构建在数据中心。运营商拥有规模巨大的国家级数据中心和星罗棋布的多个省市级数据中心，将支撑“智慧城市”有效落地。传统网络的连接模式将发生变化，更多的网络连接发生在数据中心内部和数据中心之间，未来网络将是IDC互联网络，运营商将为“智慧城市”提供高效连接(参见图5)。

图5 以IDC为核心的“智慧城市”架构

运营商以国家级云数据中心为核心：节点少、规模大、用于处理需海量计算的业务； 广泛覆盖的地市级数据中心作为边缘云：小规模、广覆盖、用于储存固定内容； IDC互联网络：大型数据中心之间，大型数据中心与边缘数据中心之间通过SDN进行直连，大颗粒、粗管道；面向用户的城域/接入网：低收敛设计，业务管理云化(参见图6)。具体建设工程中，以运营商现有的“云”平台为基础，快速构建“智慧城市”业务。“云”平台将成为“智慧城市”的云端，实现快速构建、动态扩展、按需分配。

图6 基于“云”平台的智慧城市业务分布图

3 智慧城市发展

3.1 智慧城市需求巨大，应用广泛

我国政府对“智慧城市”涉及应用内容范畴广。从技术角度看互联网+、云计算、大数据、物联网等概念将在智慧城市建设中实现。智慧城市涉及应用范畴广阔，涵盖平安城市、应急管理、电子政务、智慧金融、智能交通、食品安全、智能电网、智能水网、智能建筑、移动传媒、数字娱乐、智能家居、环境保护等应用及内容。

推动“智慧城市”建设的意义重大。从政府角度看，一方面要推进城市管理服务流程的重塑优化，决策运行的智能化、协同化、精准化和高效化；一方面要推动产业智能化和智能产业集聚化。从企业角度看，其产品和服务要高科技、高知识、高效益。从居民角度看，其信息、知识获取利用能力建设要普及深化并保持常态化。从资源环境角度看，要推行智能化和低耗化。

住建部智慧城市试点三批共277个。科技部智慧城市试点城市20个，工信部信息消费试点城市68个。发改委信息惠民试点城市80个。工信部和发展委“宽带中国”示范城市39个。各政府部门对“智慧城市”投资规模高达8000亿元，这是运营商不可忽视的市场和机会。

“智慧城市”成为国家战略，多地成为政府试点地区，项目需求强烈，从实施的现实性来讲，智慧城市的管理团体是一个可以负责也可以担功的明确主体。

3.2 开展大数据和云服务加快智慧城市建设

国务院提出《关于促进大数据发展的行动纲要》，将发展大数据提升到国家战略的高度。《纲要》中涉及优先推动交通、医疗、就业、社保等民生领域政府数据向社会开放，正是“智慧城市”的核心领域。“智慧城市”对云服务的需求很大，而大数据和云计算构筑在IDC之上，两者的产品互相衍化，上游IDC业务为下游云计算业务提供基础服务环境能力，下游云计算业务促进上游IDC业务的优化调整。

运营商具有先进的大数据技术和经验，建设大数据共享平台，可以提升运营商在竞争“智慧城市”项目方面的优势。运营商拥有成熟大数据处理技术和云平台，可以提供有效的“智慧城市”解决方案(参见图7)。

图7 基于云平台的智慧城市

3.3 运营商的图谋

运营商投资参与智慧城市获取后期的收益是不言而喻的目标，除此之外，通过建设“智慧城市”，有效提高电信运营商在政务、医疗、交通等各方面的提供数据服务的能力。在核心城市，通过项目的合作，进一步加强运营商数据基础设施的建设，便利IDC机房及其配套设施。

运营商通过“智慧城市”建设，收集和积累大数据资源，建立大数据共享平台具有天然优势。满足政府对大数据互联共享需求的同时，我们开发大数据应用产品，对内提升经营和服务水平，对外增强产业合作的竞争力。建设大数据共享平台，加大对外部数据资源的吸纳和聚合能力，将各个领域的大数据链接汇聚起来，对内提升经营和服务水平，对外增强与互联网等行业合作的竞争力。

运营商参与“智慧城市”网络及数据基础设施建设和运营，可以打通社会性数据采集—加工—应用流程；通过对相关IDC基础设施的运营，搭建大数据开放平台；充分利用自身大型数据处理及数据安全保护方面的优势，完善平台功能，主导数据开放行业标准；通过大数据开放平台，向政府提供“智慧城市”相关数据服务，支持政府工作；利用数据开放平台主导产业间大数据合作发展，同时提升自身服务(参见图8)。

图8 基于大数据平台的智慧城市

4 ppp模式有助于智慧城市的建设落实

4.1 智慧城市的建设投资需求巨大

各政府部门对“智慧城市”投资规模高达8000亿元，由于计划建设的智慧城市达484个，平均每个城市的建设资金约16亿，这些资金建设某个智慧行业作为样板也许够了，建设智慧城市还远远不够。一方面,这些试点对运营商是一个很大的市场，运营商需要挖掘；另一方面，政府很难拿出这么多的投资进行建设，特别是2015年后期，政府面临很多的国内和国际的困难。国内方面，钢铁等产能过剩，房地产库存较高，二三线城市房地产下滑，供给侧结构不合理，质量堪忧；国际方面，进出口顺差减少，国际收支恶化，人民币贬值压力较大，美元汇率徘徊在6.4以上。由于汇率的压力，离岸人民币收紧，国内A股股指大幅下滑至2800点。考虑到国内外的经济形势，国家财政大幅投资智慧城市也不明智。

2015年4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，该办法由发改委牵头制定，由发改委、财政部、住建部、央行等四部门联合发布。其对解决智慧城市的建设也许是一个很好的思路。

《办法》对基础设施和公用事业特许经营的定义是“政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”

会上讨论《办法》时，李克强说，这个办法对当前吸引民间投资具有重要意义，有利于撬动社会资本参与建设运营基础设施和公用事业。“有了法规保障，社会资本才愿意、也才敢进来，这个管理办法给社会资本吃了‘定心丸’。”

总理指出，应对当前经济下行压力，加大公共产品和公共服务供给这一引擎的作用尤为重要。一定要有紧迫感，尤其是政府带动的“四两拨千斤”的投资要抓紧落实。

会议通过的《办法》为解决实践中反映突出的特许经营项目涉及环节多、审批期限长、程序繁琐等问题，提供了制度保障。

4.2 运营商参与智慧城市建设具有现实性

运营商参与智慧城市建设需要各参与方有良好的合作，而这种合作是基于双方或者多方的需求利益的。

一方面是政府需要投资资金、技术及专业运营等优势资源。“智慧城市”成为国家战略，多地成为政府试点地区，项目需求强烈；智慧城市需要相对广泛分布的IDC数据中心及专业的数据应用平台，需要广泛覆盖的基础网络资源，需要涵盖互联网、通信网络硬件设施、数据整合等软件技术能力。此外，智慧城市产生的大数据资产作为一种战略资源，对安全性、共享机制等有特殊要求。

另一方面，运营商在利润和社会责任之外，对智慧城市这个市场还有许多利益诉求。1)作为运营商，通过合作，可以获得核心城市土地、用电等核心优惠政策。2)运营商可以整合利用零散省市级IDC老旧基础设施，推进云+SDN部署，盘活资产，运营商的二级IDC设施老旧，分散在各省地市，光改后成为“包袱”资产，亟待盘活。3)运营商可以借机获取“智慧城市”应用层运营权与排他权。运营商SDN云平台技术较成熟，可实现“智慧城市”多层面应用需求，获得全国各主要地区大面积部署SND云平台的政策扶植。4)运营商可以获得“智慧城市”相关公共性大数据(政务数据、民生数据)资产，主导大数据共享。运营商通过“智慧城市”建设，收集和积累大数据资源，建立大数据共享平台具有天然优势。满足政府对大数据互联共享需求的同时，运营商开发大数据应用产品，对内提升经营和服务水平，对外增强产业合作的竞争力。政府出台的《纲要》中涉及优先推动交通、医疗、就业、社保等民生领域政府数据向社会开放，正是“智慧城市”的核心领域。运营商具有先进的大数据技术和经验，建设大数据共享平台，可以提升联通在竞争“智慧城市”项目的优势。运营商建设大数据共享平台，加大对外部数据资源的吸纳和聚合能力，将各个领域的大数据链接汇聚起来，对内提升经营和服务水平，对外增强与互联网等行业合作的竞争力。

参与“智慧城市”网络及数据基础设施建设和运营，从而打通社会性数据采集—加工—应用流程。运营商充分利用自身大型数据处理及数据安全保护方面的优势，完善平台功能，主导数据开放行业标准。

运营商通过大数据开放平台，向政府提供“智慧城市”相关数据服务，支持政府工作。运营商利用数据开放平台主导产业间大数据合作发展，同时提升自身服务。

4.3 PPP经典案例借鉴

鸟巢项目已经成为PPP模式的一个经典案例。可以作为运营商参与PPP模式的借鉴(参见图9)。

图9 企业参与PPP合作方式

2003年，中国中信集团联合体作为法人合作方招标的中标方与北京市政府草签了《特许权协议》，与北京市政府和北京奥组委草签了《国家体育场协议》，并与于北京市国有资产经营有限公司签订了《合作经营合同》。协议规定：国家体育场有限公司经营期限自2003年12月17日至2038年12月31日。届时国家体育场将被无偿移交给北京市政府，并确保所有设备实施处于良好运行状态且能够操作国际大型赛事。同时，中心联合体将依托被授予国家体育场30年的运营权，其间政府不参与分红。

4.4 PPP模式兼顾各方利益，皆大欢喜

运营商牵头通过PPP模式参与智慧城市建设，可以使各个方面得到满足。从参与企业角度看，满足其产品和服务的高科技、高知识、高效益。从居民角度看，其信息、知识获取利用能力建设得到普及深化并保持常态化。从资源环境角度看，推行智能化和低耗化无疑是对资源的节约和对环境的保护。从政府角度看，可以推进城市管理服务流程的重塑优化，决策运行的智能化、协同化、精准化和高效化；同时推动产业智能化和智能产业集聚化。

PPP模式的实施还可以促进政府改革，转变政府职能，该模式可以作为政府解决城市公共基础设施建设中可持续发展的途径，它实现了政府融资风险的转移。生效通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》实现了权力共享，参与多方共赢，可以说，装备了PPP武器、坐标于牵头位置的运营商在这场智慧城市的建设历史过程中责无旁贷。

参考文献

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