我国村级干部法治能力现状及提升对策

赵海全

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国、依法执政、依法行政的重要战略部署，提出了全面建设中国特色社会主义法治体系的总目标。推进基层治理法治化、加强基层法治机构建设、提升基层干部法治能力，成为实现这一总目标的基础。相较于城市，我国农村地理区域广、整体法治化水平薄弱，是基层法治能力提升的关键领域。村级干部作为党在农村地区开展工作的执行者和落实者，其法治能力的高低、法治观念的强弱直接关乎基层治理法治化能否有序推进。这便决定了加强村级干部法治能力建设的紧迫性和必要性。笔者通过访问、座谈等形式，在北京市某区下辖的154个行政村随机抽取50个村中的377名村级干部，向其发放调查问卷，现场填写回收，实际完成有效问卷325份。本文对村级干部法治能力的描述、判断和思考都基于对这次调研数据所进行的分析。

一、村级干部法治能力建设状况

法治能力包含学习法治知识、运用法治思维、采取法治方式三个要素。笔者从上述三个角度设计问题，在对北京市某区下辖行政村进行调研后，得出对该区村级干部法治能力建设状况的基本认识。

1.部分村级干部法治知识掌握程度有待提高。

党的十八大以来，特别是随着“四个全面”重大战略部署在全国范围内的不断深化，村级干部对法治的重视程度不断增强，干部自身学法、用法的热情也随之高涨。调查显示，89.9%的村级干部认为法律在基层工作中重要或很重要，96.5%的村级干部愿意参加提高法治能力的讲座或培训。

然而，对法治知识的渴望和热情并不能简单等同于对于法治知识的理解和掌握。调查显示，对一些常见的法律问题，村级干部的掌握程度差强人意。例如，“村民委员会三年一届，任期届满须及时举行换届选举，提前或延期换届的，须经区县人民政府批准，一般不得提前或超过六个月”这一问题，仅有33.1%的村级干部能够正确回答。78.1%的村级干部认为“法律知识缺乏制约村级干部法治能力”。 具体而言，目前村级干部的法治知识呈现出“两个不够”。一方面，表现为村级干部法治知识的储备不够。乡村工作涉及领域多、内容杂，法律法规储备需求量大，相当一部分村级干部认为所学法治知识不足以完全用于指导日常村务工作。另一方面，表现为村级干部对法治知识的理解深度不够。这突出反映在大多数村级干部对法治知识的掌握程度仅停留在能够知道某条法律法规的层面，但对法律法规具体应用的界限和程序等方面的认识略显不足。

2.一些村级干部实际工作背离法治方式的现象有待改善。

调查结果表明，大多数村级干部具有一定的法律意识。根据问卷调查显示，90.3%的村级干部非常同意“法律面前人人平等”，83.4%的村级干部不认同“亲亲相隐不为罪”的说法，72.8%的村级干部认为只有依法定程序，政府才能征用农民土地。

然而，村级干部在处理实际工作时，却往往容易偏离遵照法治方式的轨道。比如，69%的村级干部表示“遇到法律规定与领导意见相左，听从领导的意见”；处理群众问题时，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，80.8%的村级干部表示这比较符合或非常符合工作实际。但这并不是说村级干部在实际工作中完全脱离法治方式。面对繁杂的农村基层工作，村级干部在多数情况下还是能够基本按照法治方式来解决的。例如，在涉及诉讼案件时，62.4%的村级干部表示肯定不会“给法官打电话、递条子”；对于征地补偿款问题，66.4%的村级干部表示肯定不会“怕农民一夜花光，暂时扣留一部分征地补偿款”；“在工作中发现行政机关制定的政策跟现行宪法与法律相抵触时”，52.5%的村级干部表示肯定会坚持法律规定。

3.村级法治环境有所改善，提高村级干部法治能力具备一定条件。

从调研结果来看，大部分村级干部能够正视自身法治能力的实际状况，在积极参与教育培训的同时，主动寻求法治资源，为基层治理提供法治保障。在该区，61.2%的村级干部表示， “肯定会在项目实施前主动咨询法律顾问”。同时，笔者通过走访座谈了解到，法律服务进村在该区农村基本实现全覆盖和常态化。每个村都配备法律顾问，定期进村开展法律咨询，为村级干部和居民提供法律服务。村级干部通过洽询法律顾问、建议当事人前往司法机关或相关部门解决等方式，不仅实现了对法治资源的整合，而且对弥补自身法治能力的不足、推动乡村建设不断朝法治化方向发展等方面均起到促进作用。

二、制约村级干部法治能力提升的因素

1.传统“村民社会思想”制约法治权威的树立。

目前来看，在广大农村地区宪法法律的权威地位尚待进一步巩固，不敬法的现象时有发生。相比之下，传统“村民社会思想”在乡村治理中影响更为深远。调研中，村级干部不敬法现象表现为多种形式，有的内心不拥护法律，将法律视为“绊脚石”；有的奉行“我的地盘我做主”的观念，忽视民主集中制；有的认为按法律程序办事束缚了手脚，不利于干事创业。究其原因，一方面是由于部分村级干部对法治的理解存在偏差。在回答“对工作来说，只要目标合理，可以不计手段”一题时，有近82%的人认为这是非常符合或比较符合实际工作的。这显然与我国树立宪法法律权威的理念相悖。另一方面，更为深层的原因是，农村社会是一个“熟人社会”，人们出现问题时，习惯依靠血缘、亲缘、地缘关系，用地位和情感解决。虽然有相当比例的村级干部已经初步具备用法律思维去认识和分析问题的能力，但处理实际问题时，村级干部更多的却是希望凭借自己的身份和威信去解决问题。

2.采用法治方式使工作成本增加的现实制约农村法治化进程。

访谈中，多位受访者表示，他们深知法治方式的重要性，但面对工作任务多、责任重的现实，不折不扣的按法治方式执行，有时会影响工作效率。调研结果显示，有近47%的村级干部认为“法律程序繁琐，不利于节省行政成本”。特别是在谈到土地征占、拆迁、项目建设等工作时，有村级干部直言“如果按照规划审核、住建审批、环境评估等一系列的工作流程，一个工作周期就已经超过工作时限”。这样的工作效率与工作成本，势必会在一定程度上阻碍法治化在农村的开展，进而影响村级干部法治能力的提升。endprint

3.村级干部年龄与学历结构制约自身法治能力的提升。

从调研数据来看，截止2015年底，在年龄结构上，该区村级干部的平均年龄为46.4岁，村级干部整体年龄偏大，学习能力偏弱。在学历结构上，目前，该区村级干部中具有大学专科及以上文化程度的比例为37.2%，这其中包括一定比例的大学生村官。因而，村级干部整体学历结构有待进一步完善。调研结果表明，村级干部的年龄要素和学历要素对其法治能力有较大影响，年龄较小、学历较高的干部法治能力普遍较强。反之，年龄较大、学历较低的干部虽工作经验丰富，化解矛盾能力强，但法治能力略显薄弱。

4.因缺乏相应制度保障和机制设计制约了农村法治建设。

缺乏有效的制度保障，也是制约村级干部法治能力提升的重要因素。调研中，有村级干部提出，“在选人用人方面，同等条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”的要求还没得到很好的落实；在考核评价方面，相较经济发展任务，法治的考核指标比重还不够大，指标设计还不够科学，不能很好地反映村两委班子法治成效和村级干部法治水平；在监督管理方面，法治要求贯彻得还不够彻底，对于那些法治意识淡漠、胆大蛮干的村级干部的纠偏机制还不够完善。问卷中，有近一半的被调查者认为“当法律法规与‘红头文件有抵触时”，按“红头文件”办是符合实际工作情况的。

三、提升村级干部法治能力的对策

1.各有关部门需高度重视村级干部法治能力提升工作。

各有关部门应高度重视村级干部法治能力的提升，并将其作为一项长期的系统工程。一方面，各有关部门应重点做好村级干部法治意识与法治理念的教育引导，增强村级干部的法治信念。切实将中国特色社会主义法治理论融入干部的党性教育和理想信念教育之中，借鉴群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育的经验，在村级干部中集中开展法治教育类活动，帮助和指导广大村级干部适应新形势对法治建设提出的新要求，更好地规范村级干部引领改革发展、促进矛盾化解、保障社会和谐的行政作为。同时，在村级干部中试点举行向宪法宣誓的仪式，进一步树立宪法法律权威。另一方面，强化法治观念在村级干部中的日常养成，培养和提高村级干部懂法、守法、用法的能力。发挥各级法治领导办公室的作用，分级分类抓好农村级干部法治主体责任落实，通过权力制约、事故问责、法治工作述职等工作机制，进一步形成村级干部以法治思维思考问题的习惯，将法治内化于日常工作中。

2.建立健全提升村级干部法治能力的体制机制。

提升村级干部法治能力应从建立健全体制机制入手，通过发挥选人用人和考核评价这两种机制的作用，引导和督促村级干部落实依法办事的要求，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。一方面，要严把“入口关”。将法治能力作为考察村级干部的硬指标，树立鲜明的选人用人导向，着力加强村级后备干部队伍建设，将那些法治能力好、依法办事能力强、推进法治建设成效明显的干部选出来，进一步改善干部队伍的年龄和学历结构。在选拔任用村级干部时，通过民意调研、跟踪监督、考核（考试）、工作纪实等多种途径，全面了解村级干部能否做到懂法、守法、用法。同时，注重搜集 “谈法”（谈心谈话）、 “评法”（群众评议）、 “述法”（个人述职）等方面的信息，形成村级干部法治工作成绩单，并存入个人档案，作为提拔使用、降职免职的重要依据。另一方面，要严把“考核关”。 把法治能力成效作为衡量村级干部工作实绩的重要标准，将村级干部遵守法律，依法决策、依法管理、依法办事的情况作为年度考核、任用考察的重要内容。逐步探索建立对村级干部实行述职、述廉、述法“三位一体”的考核制度，每年由上级党委对村级干部学法、遵法、守法、用法的情况进行全面考评。被考评对象的述法报告内容应当包含所在村及个人学法守法情况、重大事项依法决策情况、依法行政的情况等。做到让依法行政能力强、法治建设成绩突出者有位，让法治意识淡薄、法治建设不作为者失位。

3.增强村级干部法治能力教育的针对性和时效性。

一是健全针对村级干部的法治教育培训机制。将法治教育纳入村级干部年度学习计划。培训时应综合考虑村级干部的年龄、学历结构等因素，因材施教，创新培训形式，采取理论与实际相结合的学习方式。通过引导基层干部就身边发生的实例进行讨论和思考，帮助其掌握运用法律知识和方法分析、解决基层的各种矛盾和问题的能力。二是加强农村地区与司法部门的对接。根据实际情况，每季度或每半年对辖区内干部进行法治专题培训，并结合领导干部上党课等工作，将法治培训由乡镇一级延伸至村（社区）一级。三是改进法治教育培训内容。以村级干部实际工作需要为出发点，结合农村地区经济社会发展特点，围绕村民组织法、合同法等常用法，以及征地拆迁、纠纷调解等热点难点问题，设计法治培训项目。同时，不仅把法律法规作为法治教育培训的重要内容，还要加强党纪党规的学习；不仅把与自己工作职责有关的法律法规学深悟透，还要全面了解与群众日常生活息息相关的法律法规；不仅研究学习我国法治的历史、理论与实践，还要了解我国与外国法治道路的不同，增强学法的系统性、科学性，树立“大法律”意识，增强法治自觉、坚定法律信念。

（北京市哲学社会科学规划项目“党内基层选举制度研究——以北京市为例”[15JDKDC019]阶段性成果）

（作者：中国人民大学马克思主义学院2014级博士生）

责任编辑：尹霞 马建辉endprint