深入实施军民融合发展国家战略

■ 国防大学国防经济研究中心



深入实施军民融合发展国家战略

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军民融合深度发展，就是要在更广范围、更高层次、更深程度上将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中，形成军、民两大体系之间信息互通、资源共享、良性互动、协调发展格局，实现经济建设和国防建设兼容型、双赢式发展。这一发展战略着眼国家安全和发展战略全局，遵循新形势下国防和军队现代化建设特点规律，顺应世界新科技和军事革命发展趋势，是实现富国强军相统一的有效途径。

深入实施军民融合发展的国家战略，是以习近平同志为总书记的党中央为推动我国军民融合深度发展做出的战略部署，是适应战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态市场化做出的重大决策，是实现中华民族伟大复兴中国梦、强军梦的必由之路。

一、深入实施军民融合发展国家战略的客观依据

军民融合深度发展，就是要在更广范围、更高层次、更深程度上将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中，形成军、民两大体系之间信息互通、资源共享、良性互动、协调发展格局，实现经济建设和国防建设兼容型、双赢式发展。这一发展战略着眼国家安全和发展战略全局，遵循新形势下国防和军队现代化建设特点规律，顺应世界新科技和军事革命发展趋势，是实现富国强军相统一的有效途径。

(一)长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果

中国特色军民融合发展战略，是中国共产党人在领导中国革命和建设过程中不懈探索的理论创新成果，是我党领导打赢革命战争和取得社会主义现代化建设伟大成就的一条基本经验。新中国成立之初，以毛泽东为领导的第一代中国共产党领导人，从战略高度提出“军民两用”战略思想，较好地处理了经济建设与国防建设的关系；改革开放初期，以邓小平为核心的第二代党中央领导集体制定“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”方针，为实现两大建设协调发展奠定了基础；20世纪90年代，以江泽民为核心的党中央坚持走军民结合、平战结合、寓军于民之路，促进了两大建设的紧密结合；新世纪新阶段，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出“走出一条中国特色军民融合式发展路子”的重大战略思想，对新形势下统筹两大建设做出了新的探索和回答；党的十八大以来，习近平总书记就军民融合深度发展发表了一系列重要讲话，并把军民融合发展上升为国家战略，号召全党全国全军要深入实施军民融合发展战略，加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度格局，不仅赋予了军民融合以新的时代内涵，而且提出了军民融合战略的总体目标，是中国共产党人探索经济建设和国防建设协调发展规律的最新理论成果，是我们推动军民融合发展战略实践的又一次飞跃。

(二)着眼国家安全和发展战略全局的重大决策

安全与发展是国家发展的两大战略目标，富国与强军是实现民族强盛的两大战略基石。深入实施军民融合发展战略，是我们党着眼富国和强军相统一、深入分析当前国家安全和发展大势做出的重大战略抉择。一方面，我国当前仍面临多元复杂的安全威胁，有利和不利因素并存，遇到的外部阻力和挑战逐步增多；现实安全威胁与潜在安全威胁相互交织；国际安全问题与国内安全问题相互影响；海上安全威胁凸显；生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互叠加，维护国家统一、维护领土完整、维护发展利益的任务艰巨繁重。[1]另一方面，我国经济发展进入新常态，正面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加的复杂局面。认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后我国经济发展的大逻辑，也是推动军民融合发展战略面临的大前提、大环境。随着资源和环境约束不断强化，劳动力等生产要素成本不断上升，投资和出口增速明显放缓，主要依靠资源要素投入、规模扩张的粗放发展模式难以为继，经济发展的结构性矛盾日益突出，调整结构、转型升级、提质增效刻不容缓。正是基于对国家安全和发展形势的透彻分析和准确把握，习近平总书记站在实现“两个一百年”奋斗目标的高度，提出了推动军民融合深度发展这个国家战略。这一战略，既有利于国防和军队现代化建设从经济社会建设中获得更加深厚的物质支撑和发展后劲，又有利于经济社会建设从国防和军队现代化建设中获得更加有力的安全保障和技术支持，超越了富国与强军非此即彼的二元对立，是实现强国梦和强军梦的通途。

(三)主动适应世界新科技革命和军事革命的战略举措

当今世界，新科技革命风起云涌，新军事革命方兴未艾。在两大革命叠加的背景下，武器装备远程化、精确化、智能化、隐身化、无人化趋势明显，空天和网络空间成为各方竞争的战略制高点，战争形态加速向信息化战争演变。推进军民一体化建设，谋求经济和军事效益最大化，已成为许多国家国防和军队建设的政策取向，成为世界新军事革命的重要趋势之一。近年来，美国、俄罗斯、英国、日本、以色列等国家十分注重国防和经济建设的相互融合，十分重视军产学研国防科技协同创新体系的构建，以通过整合整个国家的科技资源，全力抢占未来军事科技创新的制高点。特别是在大数据、3D打印、纳米技术、合成生物学和基因组学、无人机、机器人、定向能武器、赛博能力等颠覆性技术方面，各国积极谋篇布局、想方设法抢占先机。面对这种“不进则退，小进慢进也是退”的激烈竞争，习近平总书记不失时机地将军民融合深度发展上升为国家战略，强调要深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面。可以说，深入实施军民融合战略，既是我们在新技术革命和新军事革命浪潮中缩小与发达国家差距的战略之举，促进国家经济实力、国防实力快速提升，也是我们掌握世界军事竞争主动权、占据未来战争制高点的根本保证。

二、军民融合深度发展的战略目标

战略目标指引前进方向，战略目标决定发展途径。党的十八大以来，习近平总书记继承和发展我们党的历代中央领导集体关于军民结合、寓军于民、军民融合重要战略思想，提出了推动军民融合深度发展的战略目标。2015年3月12日，习近平总书记在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时明确指出：“今后一个时期军民融合发展，总的是要加快全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”这一重要论断，清楚明白地提出了深入实施军民融合发展战略目标是形成“全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”，为我们深入实施军民融合发展战略指明了前进方向、提供了遵循。

——加快形成全要素军民融合深度发展格局。“全要素”融合就是要在国家层面整合军地资源，最大限度地军民资源互通互用、军地资源兼容共享，尽最大可能使有利于战斗力提升和生产力提高的全部要素都实现无缝对接、深度融合。实现“全要素”军民融合战略目标，要通过战略规划、制度设计和政策安排，打破军地之间的界限，拆除利益固化的藩篱，让包括技术、人才、服务、资本、信息、管理、标准等所有要素在两大建设中充分涌流，使有条件的各种所有制经济、各类经济主体的一切优势资源的创造力在深度融合中竞相迸发，努力形成整个国家的全部要素、所有资源在生产力提高和战斗力提升中“万类霜天竞自由”的生动局面。

——加快形成多领域军民融合深度发展格局。“多领域”融合就是要不断拓宽军民融合的领域和范围，尽最大努力使经济社会和国防军队两大系统中有交集的所有领域、全部行业都实现深度融合。实现“多领域”融合战略目标，既要大力推进武器装备科研生产、军队保障、人才培养、国防动员等重点领域的融合向纵深发展，又要加快推进基础设施、海洋、空天及边海空防管理等新兴领域的军民融合，还要探索推进金融、保险、物流、通信等服务业领域和主权高危方向、战略通道方向、侨民繁集方向、境外中资密集方向的军民融合问题，使军民融合真正成为国家战略利益拓展的坚强保障。

——加快形成高效益军民融合深度发展格局。“高效益”融合就是要讲究融合的经济性和有效性，尽最大可能优化整个国家的资源配置，让所有资源在其最合适的地方高效发挥作用，在深度融合中实现经济建设的国防效益最大化和国防建设的经济效益最大化。实现“高效益”融合战略目标，要着眼一份投入、两份产出、多种效益，强化全局意识和“一盘棋”观念，尽可能使经济建设与国防和军队建设共享一个经济技术平台，在军民互通、互用、互动中提高资源利用率、减少重复建设；要着眼提高军民融合的质量效益，强化成本效益观念，努力降低军地交易成本、体系摩擦成本和制度冲突成本，确保“融”得自然顺畅，“合”出优质高效。

——多领域、全要素、高效益三个方面，相互依存、相互促进，是军民融合深度发展战略的有机组成部分。多领域指融合范围，全要素指融合程度，高效益指融合效果。只有实现全要素融合，才能做到各个领域军民的“深深纳入”，保证使所有要素在最合适的地方发挥作用、提高效率效益。只有实现多领域融合，才能实现生产力和战斗力双方要素层面的结合，才能使两大建设真正共享一个经济技术平台，最大限度地减少重复建设、节约资源。只有实现高效益融合，才能为各个领域的经济主体、各种要素的所有者提供利益保障，在利益驱动中实现多领域、全要素融合。

三、“四个强化”的战略举措

习近平总书记深刻指出，深入实施军民融合战略，必须强化大局意识、强化改革创新、强化战略规划、强化法制保障。“四个强化”的战略举措，着眼于源头、过程、结果的全程融合，从根本上构建起支撑中国特色军民融合战略有序推进的四大支柱，全面确立了我国军民融合深度发展的根本路径。[2]

——强化大局意识。思想决定行动。实施军民融合深度发展战略，军地双方必须树立“一盘棋”思想，站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作。大局意识是深入实施军民融合发展战略的思想基础。强化大局意识，要求实施军民融合战略的相关各方，以国家安全和发展利益大局为重，正确处理好局部与全局、个体与整体的关系，自觉摒弃部门本位主义思想和个人得失狭隘观念，以“计利当计天下利”的责任担当和宽广胸襟，勇于跳出小天地和小圈圈，彻底打破和消除各种利益藩篱和利益垄断，积极投身军民融合伟大实践。

——强化改革创新。改革创新是军民融合的根本动力。实施军民融合深度发展战略，应通过技术层面和制度领域的革故鼎新，着力破解各种制约军民融合深度发展体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。强化改革创新，要在国家层面建立统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，实现顶层统筹统管，确保各项融合举措整体布局、统一协调推进。要完善国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，努力使融合体现国家意志，满足战场与市场的双向需求，符合社会主义市场经济原则。要健全系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，着力使政府投入、税收激励、金融支持政策等融合政策系统配套，使各项政策制度覆盖军民融合的全过程。

——强化战略规划。战略规划是把战略思想转变为实际行动的指南，起着明确战略目标、聚合战略力量、规范战略行动的作用，是推进军民融合深度发展的高端引擎。实施军民融合深度发展战略，必须加大经济建设和国防建设的统筹力度，加强国家和军队规划的统筹、协调和衔接，切实让规划主导资源配置，资源配置引导军民融合发展。必须对实施军民融合发展战略所面临的国内外战略环境进行准确研判，科学确立军民融合战略推进的指导思想、推进思路、行动原则、预期目标、运行模式、重要领域、关键环节、根本抓手及监督评估等一系列重要内容，确保军民融合战略的有效实施。必须加强规划实施督导检查，建立问责机制，将规划落实情况作为政绩考评的重要指标，强化规划的刚性约束和执行力，努力把实施军民融合发展战略的思路举措落到实处。

——强化法治保障。法治保障是深入实施军民融合发展战略的基本保证。实施军民融合深度发展战略，必须充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，将其纳入法治化轨道。强化法治保障，要求我们善于用法制思维和法制方式来推动军民融合发展，加快军民融合综合立法进程，构建系统完善的法律法规体系，使军民融合的组织领导、运行机制、权利义务、配套保障等有法可依、有章可循，确保军民融合深度发展在法治的框架下健康发展。要求军地有关部门不断提高自身法治素养，熟练掌握相关法律法规，提高军民融合发展法治化水平，使依法办事、依法推动成为军民融合发展的新常态。

四、启动编制实施统筹两大建设“十三五”规划

制定实施好统筹两大建设的五年规划，是扎实推进军民融合深度发展的基础工程。近些年来，军地各级高度重视军民融合发展的战略规划，编制出台了《统筹经济建设与国防建设“十二五”规划》等一系列融合规划，基本保证了经济建设和国防建设在总体目标、发展步骤、建设任务、资源配置之间的衔接与协调。在“十二五”即将收官、“十三五”将要开始的2016年，军地各级结合军民融合发展的实际，启动了新一轮的规划编制工作。

(一)“纳入”规划编制工作开始启动

将国防和军队现代化建设纳入国家经济社会发展体系，做到两大建设同步设计、同步实施，是实现两大建设协调发展的基本前提。为在“十三五”期间更好地把国防和军队建设与改革规划纳入国家经济社会改革和发展总体规划、把国防科技和武器装备发展纳入国家科技创新体系、把重大国防设施和战场建设纳入国家基本建设体系、把军队人才基础知识素质培养纳入国民教育体系、把军队生活服务保障纳入社会服务保障体系、把国防动员纳入国家应急管理体系，从中央到地方的军民融合职能部门启动了“十三五”规划的编制工作。从总体情况看，各级各部门在“十三五”发展规划编制的讨论中，都十分重视将国防和军队建设纳入经济社会发展体系，重视军地发展规划的衔接。同时，各省、市、自治区在编制本地区的规划时，都考虑加入国防和军队现代化建设方面的内容，突出要把国防和军队建设纳入当地经济和社会发展体系。

(二)《统筹两大建设协调发展“十三五”规划》编制开始部署

统筹经济建设和国防建设协调发展五年规划，集科学性、权威性、导向性、前瞻性和可操作性于一身，是从国家层面一体谋划、一体设计两大建设的。大图景”，是推动军民融合深度发展的行动纲领。为使两大建设协调发展，从2014年开始，军地相关职能部门便启动了编制《统筹经济建设和国防建设“十三五”规划》工作，拉开了新一轮将国家经济建设“棋局”与未来军事领域的“战局”统筹考虑、整体筹划的进程。国家发展和改革委员会、解放军战略规划作为军地《筹经济建设和国防建设“十三五”规划》编制工作的牵头单位，对规划编制工作提出了明确的编制要求、编制思路和编制程序，所属规划编制的各相关司局在领受任务之后，精心部署人力、物力，按计划奔赴各地和各相关行业进行密集调研，并组织专家、学者和相关行业、企业负责人召开专题会议座谈研讨，在广泛听取意见的基础上，已经形成了阶段性成果。目前，规划编制工作正在有序推进之中。

(三)各地各部门军民融合专项规划进展顺利

在国家总体发展战略的指导下，因地制宜制定适合本地区本部门实际的专项发展规划，是在中国这样一个发展中大国推进现代化建设事业的成功经验，也是深入实施军民融合发展战略的基本前提和重要保证。2014年，各相关部委、各省市十分重视军民融合专项规划的起草编制工作，有关部门启动了军民融合深度发展规划、国防科技工业军民融合发展规划、国防动员建设发展规划、军民融合产业发展规划等专项规划的编制工作。各省市按照国家发展和改革委员会通知要求，积极组织开展本地区军民融合“十三五”规划编制工作，并将军民融合规划纳入地方政府专项规划体系。在各级发改委积极组织编制军民融合专项规划的同时，一些部门和行业制定了年度军民融合工作计划。如工业和信息化部制定了《军民融合深度发展2015专项行动实施方案》，并召开全系统电视电话会议进行部署。该《方案》以深化改革为动力，以完善政策为支撑，在加强规划引导、扩大军工开放、推进军民资源共享、促进军民两用技术转化和军民结合产业发展方面，突出12项重点任务，集中力量解决一些关键和瓶颈问题，推进军民融合发展取得实质性进展。

在部署“十三五”军民融合专项规划的同时，全国几乎所有省市都出台了相关推进军民融合的意见、规划、决定。如，福建省着手制订《福建省2020年前军民融合深度发展规划纲要》，河北省发布了《军民融合产业发展纲要》，江苏省出台了《江苏省军民融合式发展三年实施计划》，湖南省制订了《长株潭军民融合自主创新示范区建设的初步构想》，江西省制定了《关于推进军民融合深度发展的意见》，等等。总体看，全国全军研究融合、筹划融合、落实融合的浓厚氛围已经形成。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军事战略》，人民出版社2015年版。

[2]《专家解读军民融合发展“四个强化”》，姜鲁鸣访谈，央广军事，2015年4月21日。