京津冀协同发展背景下金融消费者纠纷解决机制探讨

王宝娜 邬枫

内容摘要：本文阐述了京津冀协同发展背景下建立金融消费者纠纷解决机制的意义；从金融消费者纠纷解决的立法体系问题、金融消费者纠纷解决程序规范性问题及诉讼解决成本问题等方面揭示既有金融消费者纠纷解决机制的若干缺陷；最后给出规范金融消费者纠纷解决的立法体系，制定统一的金融机构内部投诉处理程序及完善金融消费者纠纷的非诉讼式解决机制等若干可行对策。

关键词：京津冀协同发展 金融机构 金融消费者 纠纷解决机制

引言

由于京津冀金融市场缺乏统一性，导致京津冀地区的金融资源的跨行政区划流通受到制約，从而影响京津冀地区金融一体化进程和金融服务整体质量的提升。金融产品消费过程中的消费者不满意生成及其化解机制是影响京津冀地区金融服务水平的主要因素，在京津冀区域经济融合过程中金融产品与服务的纠纷呈现迅速上升的态势。京津冀区域经济融合过程中的金融消费纠纷可否得以公平、公正、高效地解决，不仅事关金融产品与服务消费者基本消费者权益实现效果，且可以直接影响金融消费者对京津冀区域经济融合效能的信心。为此，有必要重新构思京津冀协同发展格局下的金融消费者纠纷解决机制。

京津冀协同发展背景下金融消费者纠纷解决机制的缺陷

（一）立法体系问题

金融消费纠纷相关法律法规的保护对象错位。为有效化解当前持续增多的金融消费纠纷，立法机构在完善金融消费纠纷方面做出积极探索。但就其整体效果而言，金融消费纠纷解决实效性不足。导致这一问题的原因在于金融消费纠纷相关立法主要由立法机构下设专门委员会来负责，而专门委员会成员的立场更多偏重于保护金融机构。这种机构设置的初衷在于立法机构试图利用专门委员会熟悉业务的特点来确保相关立法工作的专业性和可行性。但由于专门委员会成员的来源多为金融行业知名人士，其身份的特殊性决定其立法行为的主观偏颇性，其结果表现为金融消费纠纷相关立法成果缺乏对普通金融消费者合情合理权益的必要法律保护。这种金融消费纠纷立法机制的内生性不足严重危害了金融消费者依法维护自身权益的能力，进而阻碍了京津冀地区经济一体化和金融行业融合的力度。

金融监管机构关于消费者纠纷解决机制的制度设计不严谨。完善金融监管机构关于金融产品与服务消费纠纷解决机制的内部制度体系是遏制金融产品与服务消费者纠纷升级的关键一步。但由于当前金融监管机构关于金融消费者纠纷解决机制的内部制度多以“通知”或“暂行规定”等形式出现，这种规范性法律文件的法律效力相对较低，其适用对象也多局限于本部门或本地区，缺乏跨区域、跨行业的适用性。再者，当前金融监管机构关于金融消费者纠纷解决的相关制度多为针对金融机构服务金融消费者过程中产生的纠纷问题的解决原则性问题的规定，缺乏对金融消费者投诉问题的详细规范。这种立法方式及其立法成果使得金融监管机构的权力不足以震慑各金融机构，不能及时有效处理金融机构与金融消费者之间的纠纷，进而影响到金融消费者合法权益的保障。

（二）程序规范性问题

金融机构内部纠纷解决机制和投诉程序缺乏制度兼容性。金融机构与金融消费者之间纠纷的解决程序缺乏规范性。与传统的商品与服务贸易纠纷不同，金融产品与服务纠纷具有较强的专业性，为此，采取建立适应金融业的专门机制来应对金融产品与服务消费纠纷是金融业的共同做法。依据相关要求，证券公司应当建立证券产品消费者的纠纷解决机制，以便于应对客户的投诉，而保监机构则要求保险机构设置集来信、电话、网络等渠道投诉于一体的保险消费纠纷处理机制；银监会亦对银行等机构做出设置消费纠纷处理机制的要求。对证监会、保监会和银监会的相关消费者权益保护机制做比较，可发现金融监管机构采取分类管理策略来处理金融机构的消费者纠纷，这种处理策略固然有利于各类金融机构依据本行业特点来设置消费者纠纷解决机制，但亦导致金融行业内部的消费纠纷解决机制的人为割裂。考虑到诸如证券等众多金融业务需要横跨银行、证券、保险等多业务部门，采取分立式金融消费纠纷解决机制将增加消费者在解决金融纠纷解上的成本投入，降低金融消费者的消费满意度。

（三）诉讼解决成本问题

金融消费纠纷解决方式的成本高企。解决金融产品消费纠纷问题的方式众多，但若要促成金融机构与消费者之间的纠纷解决可令金融产品供需双方满意，则需要针对金融产品与服务特征来选择相应的纠纷解决方式，并促使各种金融纠纷解决方式之间的紧密配合和无缝连接。虽然金融消费纠纷双方可以采取金融机构内部纠纷处理机制、金融行业组织调解机制、第三方仲裁机制和依据司法渠道的诉讼机制等多种纠纷化解机制，但各种纠纷化解机制之间缺乏有机衔接度。对于金融消费者就金融机构产品与服务提出意见和异议，部分金融机构采取“不满意就去告”的诉讼主义。金融机构采取此策略的初衷在于试图通过抬升金融消费者的纠纷处理成本的方式来令金融消费者知难而退，但此举除却可激化金融产品供销双方矛盾之外，对于化解金融消费者怨气并提升其消费满意度并无任何益处。

金融消费者对纠纷解决方式的理解误差导致诉讼行为盛行。处于金融消费行为弱势一方的消费者对金融产品消费纠纷的解决方式认知水平不足，在传统诉讼主义的影响下，缺乏对调解和仲裁等纠纷处理机制的认知度和认同度，从而更为倾向于采取司法途径来解决其与金融机构之间的利益纠纷。但是，考虑到司法途径下的诉讼纠纷解决机制需要耗费金融产品供需双方的大量业余时间，且需支付高企的金融纠纷解决成本，这种纠纷解决形式反而减损金融消费者的总利益水平。民事诉讼法对小额纠纷规定相应简易程序，但仍需经由上诉，申请再审、督促执行等必要流程；再者，若金融消费者要求采用简易流程来审议案件，则需比照财产案件受理费标准的三分之一交纳相关诉讼费用；更有甚者，即便金融消费者成为胜诉一方，亦缺乏实力来执行该诉讼裁判，若要快速获取诉讼中规定的利益，则需另行支付高企的裁判执行费用。这势必导致金融消费者即便赢得诉讼，却遭受更为严重的经济损失。

京津冀协同发展背景下金融消费者纠纷解决机制的重构

（一）规范金融消费者纠纷解决的立法体系

立法机构应当在金融消费纠纷的相关立法工作中推行举证责任倒置。由于金融产品的专业性和复杂性，使得金融产品与服务的消费者与供给者之间存在严重的信息不对称问题。为有效克服由信息不对称性问题所引致的金融产品与服务消费者维护自身合理、合法权益的能力障碍问题，立法机构有必要通过建立健全金融消费纠纷的举证责任倒置制度。依据民事诉讼法理来分析，控辩双方之间的举证责任通常采取“谁主张、谁举证”的原则；但根据《消费者权益保护法》第二十三条相关规定来分析，当在金融产品的供给者与消费者之间的消费纠纷中的消费者为显著弱势方时，其举证责任可以倒置。这是由于金融消费过程中的信息不对称性决定了可供金融消费者指控金融机构服务失范的主要证据都被金融机构所持有而金融消费者在与金融机构发生纠纷后难以凭借自身力量去金融机构收集相关证据或对金融机构提供的辩解证据的真实性和有效性进行核实；出于理性人考虑，金融机构议会采取各种策略来拒绝金融产品消费者对其提出的关于金融消费纠纷证据采集问题的合理诉求。这导致金融消费者陷入无力独力采集有利于己方的金融消费纠纷证据，从而无法证实己方观点正确的尴尬境地。

（二）制定统一的金融机构内部投诉处理程序

优先运用金融机构处理金融消费者纠纷的内部机制。金融监管机构应当鼓励金融机构优先运用内部纠纷处理机制来化解金融机构与金融消费者之间的纠纷。考虑到金融消費纠纷的专业性和复杂性，通过诉讼程序难以确保金融消费者纠纷问题可以得到专业性圆满解决，漫长的诉讼时间更使得金融消费纠纷的诉讼成本高企。为此，金融监管机构应当鼓励金融机构健全内部纠纷解决制度体系，使得金融机构可以启动内部客户服务机制来快捷解决金融消费者的投诉问题，从而有效节约金融消费者的纠纷解决时间和成本。具体而言，金融监管机构应当规范金融机构的客户服务中心的组织机构设置方式和金融消费者投诉处理流程，明确金融监管机构的客户服务部门职责边界，并对外公布金融机构客户服务中心服务热线号码和金融监管机构的监管电话。金融监管机构应当明晰金融消费者纠纷解决时间限制，对于未在规定时间内圆满解决金融消费者纠纷问题的，金融监管机构应当对该金融机构的内部运营进行程序性审查和实质性稽核，以个案为突破口来有效化解金融机构的内部业务流程漏洞风险，在保障金融消费者合法权益的同时，切实防控系统风险。

金融监管机构应当敦促金融机构建立统一的消费者纠纷内部处理机制。金融机构应当依托金融行业协会平台来协调各金融机构关于消费者纠纷的内部处理机制的差异性，达成全行业统一标准的消费者纠纷处理程序，并将其作为金融行业服务基本内容免费提供给金融消费者。金融监管机构应当对金融机构关于金融消费者的内部处理制度的形式和内容进行常态化监管，并发布金融监管指引，以监管机构的名义规范金融机构处理消费者纠纷的内部程序，形成行业统一标准。金融行业协会需要修订行业协会章程，对会员机构提出建立解决金融消费者纠纷内部处理机制的强制性要求，对不执行者或执行不力者剔除会员资格。

（三）完善金融消费者纠纷的非诉讼式解决机制

确立增进消费者利益的纠纷解决理念。金融机构应当基于消费者利益最优化目标来制定有效的金融消费纠纷处理机制。金融行业从属于服务行业，服务行业企业取得市场竞争优势地位的核心竞争力是争取核心客户的满意度。为此，金融机构应当采取有力手段来消除金融消费者的不满意感，并籍此来吸引和维系客户，提升客户满意度并增加金融消费者的消费行为粘度。

建立金融服务质量稽核制度体系。金融监管机构应当建立统一的金融服务质量稽核机制和相应执行机构，并接受“一行三会”的统一指导和监督。在处理金融消费纠纷的过程中，金融服务质量稽核机构应当着力推进“调解优先”理念，尽量鼓励金融消费者采取调解渠道来与金融机构达成可以体现双方自由意志的和解协议，从而有效消除金融消费者的不满意感。“一行三会”应当依据自身的行业监管权力优势，要求金融机构必须接受金融服务质量稽核机构的有效裁定，并将该裁决的执行力度与金融机构的从业资质评估审核挂钩。金融服务质量稽核机构应当为消费者保留如不满意调解结果可上诉的权利，并且确保金融消费者在全部调解程序中无需支付任何费用。

完善金融行业信息共享机制。信息公开化和透明化是保护金融消费者利益的核心问题。建立健全金融服务信息共享制度有助于金融消费者可以勿须耗费精力来向金融机构求索其内部证据来维护自身利益，从而可依靠第三方中立机构的力量来维权；金融服务信息共享制度还利于形成以金融行业协会主导的金融调解机制发挥作用，增强专业化第三方机构参与到金融纠纷调解机制中。通过金融信息共享机制，金融消费纠纷中各当事方可以依托金融行业协会的协议或会员单位认可的既定程序来裁决该金融消费纠纷，并将其调解裁决结果予以公开，让行业协会其他成员监督该调解裁决结果的执行。金融行业信息共享和金融消费纠纷调解的裁决结果信息公开机制可以通过“声誉机制”来激励金融机构采取改进服务的策略，使得金融机构为确保实现己方长期商业利益而有效执行金融消费纠纷裁决结果，从而克服那些侵占消费者合法权益的短期行为，进而实现金融消费者和金融机构双方的利益最优化目标。

参考文献：

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2.肖见光，徐文德. 欧盟金融消费纠纷解决机制[J]. 中国金融，2015（10）

3.李久磊. 居民消费与金融体系风险关系分析[J]. 商业时代，2014（33）