探索建立跨地区环保机构的思考

■文/夏光

探索建立跨地区环保机构的思考

Thoughts on the exploration and establishment of cross-regional environmental protection agencies

■文/夏光

美国国家环保局下设10个区域办公室，分区域管理环境事务

跨地区环保机构，又称区域环保机构，是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间，再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构。由于这种机构设置对于现有环境保护管理体制而言有较大改变，所以是一个受到关注、意见纷纭的话题，需要进行深入思考和探索。

一、深刻领会中央关于跨地区环保机构改革的要求

近一年多来，中央多次提出要开展区域流域环保机构改革试点。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”、“开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点”。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。”

在当前我国强调简政放权、精简机构的大形势下，为什么中央一再提出要进行跨地区环保机构试点？这是一个非同寻常、值得重视的信息，表明探索建立区域性环保机构具有特殊的必要性。

从根本上说，探索进行跨地区环保机构试点的主要原因，是国家提出的许多重大环保理念如生态文明、绿色发展等，在地方上缺少强有力的体制来贯彻执行。中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严，但在具体执行落实中总有差距，很大的原因就是缺少一个中间环节，我们把它称为“传动机构”，就像汽车马达的动力需要通过“挂挡”才能驱使车轮行动一样。跨地区环保机构就是这种传动机构，把中央关于环境保护的国家意志落实到地方实践中去。目前来看，区域环保机构是环保体制中的一个短板，建立跨地区环保机构是落实“十三五”环保目标的一个关键性保障措施。

实际上，地方落实环保责任，最重要的途径是改变当地的经济社会发展方式、产业结构、产业布局等，而不是简单的配置一些污染治理设施，而中央环保机构远离地方的具体管理事务，很难控制地方的经济发展方式、产业布局等。中央环保机构只有数百人，面对三十多个省市自治区，实际上没有足够的能力对地方进行环保控制。

为了保证地方行为符合中央的环保要求，国家建立了分级的环境影响评价制度，越是重大的经济建设项目，环评审批的级别越高，目的是保证具体建设项目符合国家的环境空间规划。同时，在全国设立了六个环保督查中心，就是为了延长中央对地方各级政府和企业的环保监督。但是这些体制安排仍然比较乏力，离绿色发展、美丽中国的目标差的很远。在环境保护上是存在着中央和地方的博弈的，现有的环保体制，看上去中央很强势，实际上是地方自治性很强，环保要求在地方落实不足，使区域性环境问题越来越突出，为此，中央政府必须有一定的体制来推动地方的转变。

环保部现在已经建立了六个区域环保督查中心，发挥了很大的作用，它们及时把地方的环保情况反映到中央环保机构，然后通过执法、督察等手段推动地方履行环保职责。但这些督查中心只是中央环保机构监督执法职能上的派出机构，地位比较弱，没有管理职能，所以它们还不能算是真正的区域环保机构。

二、探索跨地区环保机构的思考

建立跨地区环保机构的目的有两点：一是强化中央的环保事权和调控能力，通过建立跨地区环保机构把中央的国家意志更好地实施下去。二是监督并帮助地方政府履行环境保护法律责任，增强其执行能力。因此区域环保机构不仅是监督，也有帮助职能，这是区域环保机构的基本定位，通过它把中央的目标和地方的行动连接起来，把过去相对比较虚置的中央环保职能落到实处，树立权威。

区域环保机构发挥作用的途径有两个，一是通过管制、执法、强制的办法，督促地方政府和企业履行环保责任。二是通过引导和帮助的办法，即通过国家安排的环保项目把地方环保的事情办起来。从这个意义上说，区域环保机构应该是一个强势的、实体性的执行机构，不是一般性的协调机制，要有法定授权，可以审批、环评、审查、检查以及实施环保项目。

这样的强势区域环保机构，在国际上比较通行。美国联邦环保局下设了十个区域办公室，分片管理全国各个地方，拥有一些行政管理、监督执法和实施项目的职能。另外，法国、韩国、日本等也有类似机构。

推进区域环保机构的改革，单从行政成本的角度来看，是要增加国家行政支出的，因为新机构要补充人员和安排各种办公条件，开展各项工作都要支出较多的经费。那么是不是因为要增加这些行政成本就不改革呢？这就要算账了。尽管国家要增加支出这些行政成本，但由于区域环保机构加强了基层的环境保护工作，通过加强环境督查和实施各种环境保护项目，由此带来经济发展方式转向绿色化，减少污染排放和各种环境损害，这也会节约下来大量经济成本，这个节约量可以抵消一部分建立区域环保机构所增加的行政成本，甚至还要超过。与此同时，区域环保机构将促进发展绿色产业，带来新的经济收益，这也会冲抵行政成本。更何况加强环保会给老百姓带来蓝天碧水这种效益，其价值是难以计量的，这个效益肯定要超过行政成本，因此不要因为会增加行政支出就不敢搞改革，要看到改革带来的整体效益是要远远超过这些成本增加的。

以上仅是初步思考，抛砖引玉，期待吸收大家的智慧后加以深化。

（本文系根据作者在“十三五”绿色发展研讨会上的发言整理）

环境保护部环境与经济政策研究中心