我国环境管理体制改革的思路和重点

■文/马妍 董战峰 李红祥

我国环境管理体制改革的思路和重点

Ideas and priorities in China's environment management system reform

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我国正在进入工业化后期，经济发展与环保的矛盾日益突出，环境承载力已接近或达到上限，社会公众对环保工作的期待越来越高，水、气、土环境质量改善面临巨大挑战，一些深层次的环境管理体制问题也越来越难以适应环境形势变化的需要，需要尽快统筹改革深化，积极推进国家环境治理体系现代化和生态文明建设。

一、我国已经基本建立了较为健全的环境管理体制

对我国环境管理体制总体形势的一个基本判断是，经过多年的改革发展，已经基本建立了相对较健全的环境管理体制。回顾我国环境管理体制改革的历史进程可以看出，我国环境管理体制是随着国家经济社会发展和对环保工作认识的不断加深而逐步发展完善的。总体上具有三方面基本特征：一是环境管理体制建设从无到有，随着经济发展与环境保护的矛盾不断深入而不断加强，事权不断扩大，能力建设不断强化，环保体制建设不断发展健全；二是发展历程曲折，总体是一种被动式的、问题导向式的模式；三是尽管环保体制建设在不断健全，但是仍难以适应我国快速变化的环境形势需要。在1974年之前，我国没有专门的环保部门，1974年成立国务院环境保护领导小组办公室，实现了环保部门从无到有的跨越，但是职能仍分散在水利、土地等资源管理部门以及有关经济部门；1982年国务院环境保护领导小组办公室与其他部门合并组建城乡建设环境保护部，环保部门能力建设有所弱化，与环境保护工作的需要还是难以适应；1988年独立设置国家环境保护局，作为国务院的直属机构和国务院环境保护委员会的办事机构，并逐步加强了环保部门生态保护职能；1998年将国家环境保护局升格为国家环境保护总局，2008年组建环境保护部，确立了污染防治、生态保护、核与辐射安全监管三大职能领域。总体来看，我国环保部门从无到有，从没有专设的环保部门，到目前的环境保护部，总体上呈现了一种渐进式发展规律，特别是自1988年以来，环保部门体制改革三级跳，环保事权、能力、水平等全面提升，环保部门系统性不断加强。

二、我国环境管理体制建设需要系统解决六个重点问题

环境与发展综合决策体系不健全。习近平总书记指出，“要正确处理好经济发展同环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善环境就是发展生产力的理念”。环境问题不仅是环境问题，也是经济、政治、民生问题。目前各地对于环境与经济发展的关系处理还存在较多问题，“先经济、后环保”现象仍然突出。环保部门主要通过环境准入和环境影响评价来参与经济社会发展综合决策，还存在参与面不宽、参与力度不强、参与深度不够、参与程序不完善等突出问题，缺乏有效的参与机制和手段。现行经济政策、价格政策、税收政策、贸易政策、消费政策等政策制定过程中缺乏环保部门的深度参与。

环境管理体制的碎片化问题突出。由于我国环保部门设立较晚等原因，生态环境保护职责分散在环保、发改、水利、国土、林业、建设、农业等部门中。据研究，中央政府53项生态环境保护职能中，涉及环保部的有21项职能，在这21项职能中，环保部独立承担的占52%，与其他部门交叉的占48%。水污染防治“环保不下水，水利不上岸”，人为割裂水质与水量的联系。一座自然价值较高的自然保护地挂自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等多个牌子，环保、林业、住建、国土多头管理，造成地域上重叠、建设上重复、管理上多头。

中央和地方环境事权与财权协调机制不完善。中央与地方政府之间的环境保护事权划分不明确，致使环境保护投入重复和缺位并存。一些应当由中央政府负责、具有国家公共物品性质的跨区域、跨流域等环境保护事务，严重缺乏环境财政的支持。同时，一些应当由地方政府负责、具有地方公共物品性质的环境监管能力建设等环境保护事务地方投入不足，地方政府向中央政府“寻租”的现象普遍发生。现实中大量的中央财政转移支付都是以具体项目的形式下去的，“中央出钱、地方配套”，加剧了地方财政收支矛盾，一定程度上强化了地方保护主义。

环境多元共治体系不健全。生态环境保护是一项系统工程，需要政府、企业和公众三个主体形成伙伴关系，各自发挥功能和作用才能有效改善生态环境质量。但目前我国的政府、企业、公众多元共治、善治体系尚不健全，三方还没有形成利益共同体，各个治理主体发挥作用不平衡。多数企业的环保行为还是一种政府管制约束下的“被动”行为，而不是将企业环境保护作为其应该履行的最基本的社会责任，企业守法意识差。公众参与能力不足，参与机制与平台欠缺，参与渠道不畅通，参与方式不健全，环境需求与自身环境行为存在严重脱节等现象。政府、企业、公众在生态环境治理中的结构性短缺，生态环境保护主要依靠政府一家单打独斗、孤军奋战，造成企业、公众的主观能动性难以发挥，政策实施摩擦力较大，环境实施成本较高，环境监管难以到位，环境违法问题发现不了，解决不了。

环境监测监管执法能力是“短板”。环境监管执法能力是环保工作顺利开展的基础，目前我国的环境监管和行政执法体系存在权责不清、能力不足、手段不硬等问题。环境监察机构执法权来自于同级环保部门的委托，仍然缺乏独立执法的法律授权，环境监管执法地位尴尬，执法地位和权威不强。部分地区环境监管经费难以保障，监管手段落后、监管装备不足、环境监管信息化水平低，环境监管人员素质偏低等已经成为制约环境监管和行政执法的瓶颈。特别是基层环保任务繁重，环境监管能力更加薄弱，“小马拉大车”现象还比较普遍。

环境管理体制机制效率需要提升。环境管理体制运行机制和制度是推进生态环境保护的重要保障，但是现行的环境保护制度机制存在结构性短缺，环境行政管理绩效导向没有形成，责任机制不明确，行政管理手段运用过多，效率不高，科学决策机制没有建立起来，促进政府与市场良好分工的体制机制有待完善，环境市场制度还不健全，环境经济体系不完善，环境资源价格难以反映到现有的生产和消费体系中去，市场还难以有效发挥配置环境资源的决定性作用。

三、新时期环境管理体制改革关键是做好四个统筹

新时期的环境管理体制改革要积极响应环境形势需要，以推进国家治理体系现代化和生态文明建设为目标，加强战略性布局，以解决突出环境问题为导向，坚持“山水林田湖”统一保护和修复原则，统筹环境保护与经济社会发展；统筹资源与环境保护、生态保护与污染防治、国际与国内环境问题；统筹生态环保职能优化整合和事权合理划分；统筹政府与市场、国家与社会在生态环保中的作用，建立职能科学、结构优化、运行顺畅、权责明确的环保管理体制机制。

四、环境管理体制改革要抓好七个重点

环保系统内重点做好要素部门改革和环境监测监察执法垂改工作。环保系统内按水、大气和土壤等环境要素设置业务机构，增强生态环境保护工作的专业化、精细化、科学化。目前该项改革正在推进，要抓紧理顺与原有环保管理相关部门的职能责权关系，环保系统内上下关系，以及配套的事权能力建设等，确保改革顺利推进、产生实效；二是做好省级以下环境监测监察执法垂改工作，提升环境监测能力水平，强化环境监管，严格环境执法，全面增强环保能力建设，特别是基层环保能力建设水平，通过该项改革，解决过去长期存在的环保工作受地方政府干扰过大，部分地区环境监测数据失真，环境监管不力，环境执法难以保障，区域环境保护难以开展等问题。

强化环境法治体系建设。统筹民事类、资源环境类法律制（修）度，推进民事法律“绿化”。以《环境保护法》为基础，落实各项制度，推进土壤、大气、水污染防治、核安全等单行法制（修）定和落实，完善排污许可、饮用水水源保护、地下水污染防治、危险化学品环境管理、生态环境监测以及环境健康等方面的规章制度。加强环境司法，健全环境行政执法与环境司法衔接配合机制，完善案件移送、受理、立案、通报等规定。健全环境案件审理制度，强化公民环境诉权的司法保障，细化环境公益诉讼的法律程序。

健全环境与发展综合决策机制和责任机制。加强各部门间政策的统筹协调，并建立实体机构履行该职责。国家在制定产业政策、经济结构调整等重大经济、技术政策过程中实行综合决策，要把资源消耗和环境影响作为重要的因素考虑，将区域环境禀赋作为决策制定的基本依据。

建立环境空间与红线管控制度。加快建立生态环境功能区划、城市环境总体规划制度，推动国民经济发展规划、土地利用规划、城乡总体规划、环境保护规划的“多规合一”。根据生态环境承载力，明确国土空间的生态环境功能，加快推动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大体系，建立健全生态红线管控制度。把划定生态保护红线列入五年发展规划的约束性指标。

完善生态环境治理主体责任制度。完善建立资源环境许可，特别是污染物排放许可证制度，所有排放污染物的企事业单位必须在排放行为发生前申请排污许可。明确企事业单位对治污减排的主体责任。企事业单位要按照排污许可实现稳定达标排放，自行监测或委托第三方监测。实行企业污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制。加快推进主要排污指标的有偿使用和交易制度。建立环境损害赔偿和责任追究制度。完善损害鉴定评估机制和重大疑难案件咨询制度，对造成的损害依法严格赔偿。

建立环境经济政策制度。健全自然资源产权和自然资源用途管制制度，对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管。实行环境资源有偿使用制度，加快环境资源价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，开展排污权交易；建立一体化的水权、排污权、碳排放、节能、生态服务等环境资源交易市场；坚持谁受益、谁补偿原则，完善以中央一般性转移支付为主体的生态补偿机制，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度；创建环境污染第三方治理模式，明确监管部门、排污企业和环境服务公司三者的责任和义务，明确排污企业和环境服务公司之间的法律关系。

健全环境社会治理体系。实施生态环境信息全面公开制度，建立政策法规、项目审批、案件处理、环境质量、重点污染源监测信息、环境管理的公布制度。推动企业污染物排放和环境治理等信息的公开，建设单位在编制环境影响报告书时，向可能受影响的公众说明情况，并充分征求意见。建立企业环境信用评价体系及环境责任终身制度，从环境伦理道德和法律层面引导企业承担社会责任。拓展公众参与环保渠道，健全环境立法、环评、规划、重大政策和项目等听证制度，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台。健全公众参与环保与公益诉讼制度，发挥社会组织在环境管理中的积极作用，鼓励环保公益组织参与社会监督。

1.中国矿业大学（北京）；2.环境保护部环境规划院