国有资本财务监督研究

荆铭

随着我国市场管理体制的逐步完善和市场行政管理职能的积极转变，国有资本的监督与管理效用开始变得非常重要，国有资本的监督与制约机制是为了提高国有资本的使用效率，保障国有资本的使用合法性和控制能力，最大限度地实现企业价值或股东财富最大化。对于我国国有资本的监督，笔者认为主要有四个方面：

一、企业主管部门的监管

现阶段我国企业集团审计监控机制的缺陷主要表现在：企业集团审计监控与其他监控结果之间的制衡关系不明确。由于企业的主管部门和企业之间的关系太过密切，产权组织从特征上区别企业主要以产权作为发展的链接器，通过技术、产品、经济关系等多种渠道组成的企业联合体，国有资本的所有者通过市场变化或政府有关部门对经营者提出监管和制约，确保国有企业资本的安全性和出资人的利益。企业集团管理层应该是企业集团公司（母公司），因此企业的主管部门对企业的监督往往流于形式，起不到实际监督作用，企业集团二级以下公司的审计监控主体，二级以下的公司接受上一层级的公司授权的监管组织的监督与管理。开展指导和辅助发展、监管的目的主要是对企业的经营状况和盈利能力做出评价和限制，通过财务监督和财务检查的手段对国有资产的经营和效用进行跟踪和审查，内部审计部门的位置应该与总经理的位置平等，以便更好地发挥自主监管权力。企业集团内部的审计机制应该由企业的人事部和企业高层进行商定，审计机构在企业内部享有遵照法律法规的执行权和监管权。我国企业集团审计监控机制的构建要坚持独立性原则，使之能够切实发挥作用。集团审计监控机制可以代表所有者的权利和对内部经营管理者的管理权限，对经营管理者受委托经营管理给予相应的监督与审查，由财务总监产权部门负责。受产权部门领导，参加企业各种会议，对企业重大决策、财务运作及其他情况报告权，财务总监不干预企业的正常经营活动，只是对总经理联签制度进行监控。

二、审计监察部门的监督

由于企业内部控制的严密和信息渠道不畅，应强化审计监控结果的制约性，建立监控与被监控部门的双向考核制度及企业集团审计监控部门。因为审计部门和党纪部门开展的监督管理往往不到位，没有深入开展具有目标化和责任制的管理体制，企业集团内部的审计监控机制需要不断完善，而且需要各个层次不同监控部门的密切配合，在方式和监督检查内容上需要做到创新。公司制是目前企业管理的重要组成形式，公司法人是企业管理的重要部分，对企业发展和法律责任的承担起到发挥作用，对企业的社会价值评估和社会责任承担起到主导性作用。建立考核结果公开制度，要在审计过程中保证透明度和客观公正性，因为企业经营和发展具有时效性，所以企业集团发展审计职能需要考虑企业的发展阶段和建立及时的反馈制度。可以说，公司制为所有权与经营权的分离作了制度安排。确保国有资产经营公司对国有资本运营的保值增值，对国有企业进行财务监督与制约，这是国有资本管理的核心。国有资产经营公司可以根据业绩评价体系及内部控制测试，可以通过派驻监事会、激励约束机制、任免企业经理等方式来完成。企业集团管理层作为财产的所有者需要了解各子、分公司是否切实履行了受托经济责任，就必须拥有直接隶属于自己的审计业务部门，由此决定了企业集团审计监控不可或缺的地位。实现对国有控股企业资本经营的监管。

三、人事监管体制

人事监管体制，就是根据国家授权代表国家向部分大型企业派出监事会，通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩。监督管理的执行者需要对公司内部管理体制有所了解，掌握公司发展的真实信息和情况，国有资本财务监管的具体内容包括运营前的资本预算监管机制、运营中的产权转让监管和运营结果的评价，可以在必要时召集董事会或临时股东大会。我国已初步建立起符合国家分工监管原则的国有资本管理监督和营运体系，即政府监管—资本机构运营—国有控股、参股企业经营。其中，需要对国有控股的企业中董事长、副董事长、董事和其他高层管理人员建立沟通和了解，在人力资源方面做到区分总经理、副总经理等的独立权限，即对国有控股企业的负责人有任免权力。企业集团监察人有权督导所属子公司的内部审计工作、财务总监以及其他负责人的任免，监察人审计为法定审计，是常设机构。国有资本要开展必要的保障措施需要在人力资源制度中添加道德管理理念、模拟人格测试，建立责任到人的责任制度，建立资产损失责任追查制度，利用这些预防措施有效降低企业内部的资产损失风险，加强财务部门的监督管理能力，保障国有资本的保值和增值功能，激励企业内部个人对资本的控制和运用能力。国有资本监督与制约机制，优化国有资本配置，实现对国民经济结构的战略性调整。

四、通过股东大会、董事会进行监督

国资委对国有控股企业的管理主要体现在建立现代企业制度上，应对企业的领导层发挥民主监督作用，企业的职工对企业经营决策等核心业务往往不能深入参与，以致民主监督作用难以发挥。完善公司治理结构，包括公司股份制改造、公司章程的制定等。依法派出股东代表、董事、监事等人员参加控股企业的股东大会、董事会。一是股东大会。在公司正常经营的状况下，股东是公司的最终所有者，对公司资产拥有股权。股东通过股东大会行使自己的权力，维护自己的法定权益。作为公司的最高权力机构，股东大会拥有批准和监督的权力，但不能管制执行人员、总经理等应由董事会聘用。二是董事会。董事会作为股东的代表，行使对经理的监督和控制，并批准有关公司法人治理。在企业集团内部建立垂直管理的审计系统，下设审计委员会，形成董事会与经理层之间的制衡。作为企业的经营者，则将经营管理企业视为一种追求较高的报酬及精神上的自我实现。它在公司董事会和子公司之间建立了一种均衡关系，接受企业集团中的董事会的授权，开展内部事务的处理，独立董事是独立于股东的一个独立人，对企业内部决策起到独立观点的引导作用，监事会有权督导所属子公司的内部审计工作。另外，还有一些其他的委员会，这些委员会包括执行委员会、审计委员会、薪酬委员会、提名委员会等。对企业内部的职权进行统一化管理可以增强国有资本的运行效率，提高国有资产保值增值的可能性。因此，企业党组织的监督制约作用难以发挥，对各子公司受委托的情况进行监控，在自由化程度上帮助企业集团实施监督控制并进行指导，对于国有企业资本的管理需要不断地加强监管，设立不同部门开展监管。建立起防止国有资产流失体系，实现国有资本具体目标或长短期目标等。

在大多数情况下，企业的所有者与经营者目标不可能完全一致，难免造成矛盾和争议。在我国市场逐步放开的自由竞争阶段，国有资产的管理体制需要每一个层级开展代理监督管理。所以，委托人对待代理人的监管需要建立监督管理体制和相关机构，这种监督管理的方式需要针对企业不同的发展阶段作出实时的调整，以便合理地应对企业发生的摩擦和资产管理风险提高的可能性。对于不同的监管体系，可以根据不同的监管内容在管理和监督过程中对总体目标进行拆分和详细分析。在正常情况下，企业经营者需要提高国家所有资本的收益，保障国家资本的最大化使用效率和保值增值的可能性。因此，同样有必要对国有企业经营者进行监督与制约。监管激励约束机制的核心就是国有资本的财务监管机制。在这种基础上需要了解企业经营和国家发展之间存在的利益冲突，这种利益冲突是宏观与微观的认识错位，是整体利益和局部利益的暂时性矛盾所造成的，是可以避免的，所以其监管目标应与总体目标保持一致。

（作者单位为石河子国有资产经营<集团>有限公司）