服务：政府职能转变的方向

政府是一种社会制度中承担主要管理职能的机构。新中国成立后，在计划经济体制的作用下，形成了一套完整的政府工作模式，并在相当长的时期中发挥了巨大的效能。随着经济全球化、现代化、信息化和民主化的进程，尤其是市场经济成为我国主要资源分配方式前提下，经济和社会作为独立运作的领域，日益脱离原有的政治框架。这就给政府工作带来了新的课题：政府是什么？究竟应该做些什么？政府职能的问题被不断追问和研究。

马克思主义社会理论的一个基本观点是经济基础决定上层建筑，作为上层建筑的政府及其职能只有适应了经济发展的要求，才能促进其改革，进而推动整个社会的发展。当前，经济环境已经完成了由传统计划经济向市场经济转变的过程。在我国传统计划经济体制下，企业所有权和经营权是合一的，国有企业由政府部门直接经营，因此政府既是管理者，又是生产、分配、交换、消费一系列经济活动的制定者。这种角色定位直接决定了政府职能不仅要规划经济整体发展方向，也需要细化到每一个经济环节。

几十年的市场化经济改革，已经颠覆了传统的资源分配方式，多元化的所有制形态、多样化的经营方式、“互联网+”的生产和营销模式已经完全改变了原有的经济基础。自由的市场要求不受国家干预，如拥有财产、工作、投资、生产和消费等方面的自由，经济市场化减少了国家在经济领域的管理作用。总之，基础发生变化，作为上层建筑的政府及其职能的固定结构也会被打破，政府职能需要转变。

所谓政府职能转变就是随着时空流变，政府职能结构的重心由某种职能向另一种职能变化。[1]政府职能转变的主要目的是适应不同时期社会环境系统对政府基本作为和任务重心的不同要求。

政府职能转变，实质上是完善市场经济基础的过程，也是实现合理社会“大社会，小政府”结构的必须途径。要转变政府职能，首先必须做到四个“分开”：政府和市场职能分开，政府和企业职能分开，政府和事业单位职能分开，政府和社会职能分开。[2]在这样的前提下，才能理解政府“应该做什么”的问题。

这四个分开的实质是要在正确处理两种关系：一是政府与市场经济的关系；二是政府与社会的关系。市场经济需要一个自由、平等、开放、公正的市场环境，同时也需要自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。传统的政府职能结构是不可能创造出这样的条件，因而政府在行使职能时需要把生产经营的权力还给市场主体——企业；把资源配置的权力还给市场，改变“大包大揽”，“一统到底”的行动模式。政府与市场经济的关系决不应该是支配与被支配的关系，而应该是指导与被指导，服务与被服务的关系。

在处理政府与社会的关系时，政府应该还权于“社会”，这是基于国家与社会的关系理论提出的。不管是黑格尔还是哈贝马斯，不管是国家—社会两分法，还是公共领域—经济—国家的三元分析，都严格区分了国家政府的职能与社会职能的界限。政府职能的限度不仅仅取决于其自身及其领导者的意愿，也是社会运行规律的必然结果。社会有其自身的运行规律和准则，我们尊重这种独立性就是要让社会自行行使自身的权力，政府在其中只能是指导、规范和服务的作用。现代化不仅仅是经济的现代化，更重要的是社会系统的现代化。社会作为一个系统，具备解决自身问题的能力并能承担起这样的责任，这也是现代化的一个重要标志，社会现代化就要求政府职能的转变。

长期以来，政府作为社会的主要权威来源，从来都不缺乏规范、指导的职能体现，而作为现代社会更重要的服务职能，恰恰是目前政府相对比较缺乏的。因此，服务是政府职能转变的主要方向。

政府的服务职能包括了为社会和公民提供所需要的信息和教育、文化、娱乐、保健、交通、通讯等方面的服务，提供各类日趋完善的市政设施，提供社会保障方面的服务。另外，为更好地执行服务职能，政府还需要对社会发展作各种专门的和综合性的研究。之所以将政府的服务职能作为转变政府职能结构的中心，是由经济和社会发展的客观要求决定的。

第一，服务是政府职能的应有内涵。一般认为，政府主要包括四项职能：统治职能、管理职能、服务职能和平衡职能。不同的社会背景下，政府职能结构是不同的，即每种职能所承担的责任、行使的权力大小和范围都不同。其中，统治职能是其他职能的基础和前提，其他职能的有效执行有利于政府的统治。在传统经济体制下，我们过分强调了管理职能，服务职能就被忽略和弱化了。实际上，服务是政府职能中一个重要的组成部分，为管理、统治、平衡职能提供良好的社会基础。在新的经济条件下，服务的作用将日益凸现出来。

第二，服务是现代经济体制的必要支持。市场经济需要人才、资源，需要先进的设施、稳定的社会秩序、便利的交通、快捷的通讯……这些物质支持，市场本身是无法实现的，这就需要政府运用其资源和权威，提供教育、文化、交通、通讯、市政设施等各方面的服务，为市场经济的有效运行提供有力的支援。

第三，服务是宏观调控的重要手段。市场经济体制是以自由经济为核心的体制，其发展具有盲目性、滞后性等缺陷。为了使市场经济按照社会主义方向健康、持续地发展，国家宏观调控必不可少。我们通常理解的宏观调控是运用经济手段、法律手段、行政手段对经济活动进行调节控制，而实际上，宏观调控还应该包括社会领域的调节。为社会、市场、企业和个人提供代表社会主义发展方向的信息，为市场经济发展提供研究成果，都是政府的服务职能。服务职能对社会领域的调控有利于在观念形态上规范市场经济。

第四，服务是维护社会稳定的有效途径。市场经济的积极作用是通过竞争来实现的，竞争就会产生优胜劣汰，就会产生社会弱势群体。如果政府缺乏有效的对策应对弱势群体带来的社会危机，就会导致社会的不安定。而服务，尤其是为社会提供福利、保险、救济、慈善等方面的服务，将大大缓解市民由于失利引起的不满情绪，对稳定社会起到了积极的作用。

从社会整体上看，政府及其权力将逐渐减少在经济和社会领域的影响力，政府不再是“管理员”的角色，而更像是“后勤部”，为在市场浪潮中搏击的企业，为在民主社会中生存的个体和组织提供良好的服务。服务是政府职能转变的主导方向。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：范杲逻（1983—），女，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 施雪华.政府权能理论（第一版）[M].浙江人民出版社，第171页.

[2] 吴锦良.政府改革与第三部门发展（第一版）[M].中国社会科学出版社，第120页.

[3] 杨凤春.论政府的服务性[J].北京行政学院学报，2014（04）.

[4] 阮彩云.加强社会管理创新 推进服务型政府建设[J].中共银川市委党校学报， 2011（06）.

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