人地统筹、城乡互动、市场合作

车乐++邓小兵

摘 要：

经过30年快速发展，我国传统城镇化模式日益暴露出城乡对立、人地分离、发展要素资源分配行政化层级化等弊端，经济、社会和生态发展面临严峻挑战。借鉴广州市新型城镇化发展的实践经验，提出以 “人地统筹、城乡互动、市场合作”为核心理念的可持续发展的新型城镇化模式：以城乡居民综合发展的要求为本，统筹制订都市区外围相对独立发展、自我平衡的新城区和其邻近村庄的新型城镇化战略规划；以解决“三农”问题为契入点和重点，立足乡村开辟新的增长空间，缓解城市土地、环境容量不足的问题，优化产业结构和区域空间布局；建立城乡互动发展的通道和平台，以市场化方式形成多元合作网络，发挥市场对劳动力、资本、土地、信息、技术等发展要素资源分配的决定性作用，实现人、地、经济和社会全面协调可持续发展。

关键词：

人地统筹；城乡互动；市场合作；新型城镇化发展模式

中图分类号： F274 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）02-0075-09

一、研究背景

中国城镇化和美国新技术革命是21 世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。①我国城镇化保持近30年高速发展， 2014年城镇化率达到54.77%，经济总量63万亿人民币，跃居全球第二位，人均GDP达到7485美元。在跨越“中等收入陷阱”的关键时期，沿用30年的传统城镇化模式暴露出诸多弊端，以廉价土地和劳动力等生产要素粗放投入、以量取胜的生产方式和蔓延无序的城市开发，随着土地和各类原材料日益短缺、价格高昂，人口红利达到临界点而不可持续，由此造成的空气、水、土壤环境污染等生态问题以及相伴而生的食品安全问题令人担忧。突出地表现在以下方面：第一，人地分离。土地城镇化水平和增长速度远高于人的城镇化水平和速度。城镇化与人的发展需求相背离，城市空间拥挤、质量低下，能源资源紧缺，垃圾围城，市民远离自然生态和传统的邻里生活，身体和心理健康水平下降，人际关系淡漠。第二，城乡对立。在过去的20年，依托城乡二元隔绝的制度安排将农村土地、农产品原材料和劳动力等生产要素掠夺式集中到城市，而又排除农村和农民分享发展成果，造成城乡社会矛盾积累和激化，“三农”发展缓慢。近年来局面扭转，各级政府多次加大对农村的财税与政策补贴。无论以往城市掠夺农村的传统发展方式还是时下城市反哺农村的回馈发展方式，任何供给——索取的单向思维都不符合科学发展观的要求。第三，发展要素资源分配行政化层级化。[1]15我国城市有直辖市、副省级城市、地级市、县级市等不同行政级别，城市内部一般分市、区、街道（乡镇）、社区（村）几个行政等级，各级政府财政资金拨付等行政资源是推动城镇化的主要力量，而发展要素资源按照行政级别的高低从高到低逐级以行政划拨的方式分配。

现代民主国家的社会基础是公民。公民是无所谓乡下农民或者城市市民的，公民在制度面前是平等的，它们具有平等的发展机会和选择权利。中国的城乡身份差别是粮食短缺时代的产物，为保证从事非农职业的城市居民的粮食安全以及工业生产对农产品原材料的需求，必须把足够数量的人员束缚在土地上从事农业生产以提供足够的口粮和工业原材料，并且在工农产品价格上形成剪刀差，以农补工以确保工业经济发展。1990年代后期，我国粮食已经告别短缺时代，与城市居民身份相伴的粮油关系随之不复存在的同时，大批农村剩余劳动力或者“离土不离乡”或者奔赴大中城市转入第二、三产业工作。农民和城市居民只是出于国家整体发展需要从事不同分工的公民，共同为国家发展做出了巨大贡献。由于国家发展战略的需要，国民经济长期发展的积累重点放在城镇化和工业化上，造成城乡差别加剧扩大。从某种意义讲，这个过程也是一个城乡统筹发展的过程，只不过是严重倾向于城市发展的不均衡统筹。时至今日，传统的粗放扩张依靠要素投入的城镇化发展模式已经走到末路，依靠低地价和人口红利的工业化模式也无法再推行下去了。至此，工农身份上的差别已经丧失了最初存在的特殊意义，而转化为一种基于教育、医疗等福利区分的政治概念。

2012年，广州等东部沿海发达城市人均GDP超过17000美元，城镇化率已经突破80%，第三产业在三次产业结构的占比达到60%以上，农业在三次产业结构中的比重小于5%，已经率先进入后工业时代。与工业化发展阶段工业大生产带动人口由农业向工业转移，由分散在农村向城镇集中，并带动居住、商业、游憩、交通等需求，从而集聚形成现代城镇的发展模式不同，进入后工业时代，工业化已不是城镇化的核心动力，城镇化不应是单一地扩大城市和工业，消灭农村和农民。农村和农业现代化、以及服务消费经济应该成为城镇化的重要动力。随着农产品和工业产品价格剪刀差的破除、农村人居环境的改善和农业产业现代化的确立，农民可以也乐意以农业产业工人或者商业服务者的身份在农村生活就业，实现生产和生活方式的改变，进而完成城市化。农民不再必须涌入城市以求生存发展，甚至部分城市居民可能会到农村就业居住，城市拥挤得到缓解，乡村得到复兴，城乡统筹实现互动发展。后工业时代，以互联网和知识经济为特征的新的产业革命在生产方式上发生了根本性的改变，为人类社会生产和生活组织、为产业、人口和全要素资源在城乡空间的重新布局和组织创造了条件。我们借此机遇可能探索出一条新的更可持续的城镇化模式。

二、理论启示

（一）内发型发展战略

内发型发展是相对于外发型而提出的。内发型指适应地区自然生态体系，按照社会结构、思想结构的传统，依靠地区居民的创造性，创造和发展新行业的发展类型。内发型发展战略的主要方向是中小市镇与其腹地乡村的综合发展，一是注重农业生产和农业商品化；二是注重中小城镇在大城市和乡村之间的桥梁作用；三是注重政策措施在乡村发展中的作用。约翰逊（E.A.J.Johnson）“自下而上”的发展战略强调正确的发展政策应该是建立一个城镇的网络，通过这一网络把乡村也纳入其中，小城镇必须在大城市与乡村之间架设桥梁。国际发展署美国部后来在此基础上发展提出了“整合的区域发展战略”。弗里德曼和韦弗（Friedmann，J.and Weaver，C.）提出的“选择性闭环和乡村都市发展战略”不倡导把地方和区域紧密地纳入世界甚至国家经济轨道，而是认为发展应通过选择封闭环来实现。实际上就是把权力下放给地方和区域，由他们根据自身需要规划其发展以防止“回波”或“极化”。同时指出，功能的规划是建立在空间相互作用引力模型之上的纯技术操作，而地域规划是注重历史背景的、特定区域内人力和自然资源的总规划，地域规划是内源所在，其基本单位是“乡村都市区”。费孝通倡导的“离土不离乡”与柳田国男“社会变动论”推动的“一村一品”都属于内发型发展战略，在一定时期的实践中收到较好的成效。内发型发展战略的形式不拘一格，但在特征上仍有共同之处，鹤见和子概括为：要尊重人作为社会发展的主体地位；发展要靠地区居民自己的创造来想办法进行；把地区的文化和传统作为新发展的基础；尊重自然环境和生态系统；居民互相合作，重建新型、开放的共同体，然后转向社会各个内部结构的改革。[2]从这些特征来看，内发型发展战略符合科学发展观的内涵要求。但从整体上如何同大区域的发展战略结合，以及如何对待“外发力”，并与本地区的发展结合，有待我们进一步探讨。

（二）信息革命与知识经济引发的空间模糊化

互联网和计算机技术支撑的大数据信息推动人类社会步入后工业社会的知识经济时代。在知识经济时代，创新的人而非资本、技术、劳动成为城市的核心竞争力[3]，发生了系列的社会转型：生产方式、经济结构的变化；工作、生活方式的变化；人际交流、传播媒介的变化；人们生活目标的变化；人与人之间关系的变化，等等。信息和知识不仅是经济发展的中心要素，更是社会和空间发展的重要元素。空间影响因子的结构性调整与变革必然会引发空间发展、组织与结构的系列变革。[4]48以知识与信息的生产、分配和使用为突出特征的知识经济也必将对城乡空间发展产生十分深远的影响。无论是城乡生产要素及其资源优化配置方式，还是城乡功能组织和空间布局，都将发生深刻变化。城乡空间发展在一定程度上表现出复杂的模糊的“无边界”的特征，同时呈现出新的集聚与分散相结合的弹性网络结构特征。[5]

三、实践启示

与大多数城市一样，广州长期以来“轻农村重城市”的城乡二元发展模式使乡村游离于城市发展体系之外，城乡差距不断扩大。当前广州城乡之间存在人口分布、经济发展、空间功能三大不均衡。与此同时，经过数十年高速发展后，广州已经开始面临土地资源、交通拥堵、环境污染等方面的

压力。在此形势下，发展农村地区，推动解决三农问题，实现城乡统筹发展，成为广州建设国家中心城市的重要内容。[6]152近年来广州也就城乡统筹与合作发展开展了系列探索。

（一）政府支持，企业与村集体合作建设

莲塘村是广州市首批美丽乡村建设试点，邻近广州中新知识城。如图1所示，村域总面积6.8平方公里，其中村镇建设用地为26.78公顷，耕地1400亩，总人口为405户，2100多人，有5个自然村及10个经济社。莲塘村按照政府主导、引入社会资金建设的模式，由某发展商与村集体合作成立公司，合作公司作为实施主体，参照“三旧”改造相关政策，从旧村整体改造入手，首期投资2.3亿元对全村土地进行综合整治和开发利用，区镇财政对建设公共服务设施和市政基础设施给予1.5亿元补贴。合作公司统筹莲塘村的需求以及毗邻中新知识城的优势条件，集中建设新村、发展新型经济，促进农村就业和农民增收，寻求服务中新知识城的配套发展。①

1.整体规划，统筹定位，分步实施

在中新知识城总体规划指导下，“全村域、一体化”统筹发展。合作公司组织编制了《莲塘美丽乡村示范村庄规划（整合）》，如图2所示，经过村民代表大会90%表决通过，并报区政府审批通过。在规划中保持莲塘古村独特的岭南村落肌理，深入挖掘历史文化和生态旅游资源，打造具有浓郁岭南地域特色的乡村文化名片。重点保护时四陈公祠等历史文化建筑，建设莲塘文化长廊、民俗博物馆群、莲塘书院以及艺术家街区等项目。在定位方面考虑为中新知识城企业及精英量身定制，发展以“绿色、生态、人文、休闲”为主题的高端商务配套。高规格、成体系地构建会议酒店、精品酒店、企业会所、SPA 等高端商务配套项目。同时，依托白玉兰等生态农业基地，通过引入定制农业、体验农业、景观农业及生态农业，构建可持续发展的都市生态农业体系。

2.政府主导，多元主体，合作共赢

莲塘村美丽乡村建设秉承保障村民利益、企业利益和公共利益的基本原则，实现三方共赢。合作公司先后共投入12亿元进行旧村拆迁和村民安置，通过美丽乡村建设吸引更多企业进入，带动社会投资约40亿元。创造当地就业岗位200个，村民人均年总收入从约11000元翻一番，达到22000元以上。.

（二）地产商主导，扶贫开发与合作发展

广州北部山区农村仍然存在一定贫困人口，影响着全面实现小康社会的进程，同时成为一些社会隐患的源头。总结以往扶贫工作的经验和不足，2011年起广州市在农村扶贫开发中创造性地实施了“一区带一镇、名企帮一镇、百企助百村”的模式。从化市狮象村是由星河湾地产集团投资对口帮扶的贫困村参考星河湾地产集团.从化市狮象村扶贫工作总结.2012. ，主要经验有：

1.建设用地集约化，提高土地利用效率

狮象村全村共有599户，2195人，行政区域面积44052.5亩，村民建设用地914.48亩。由于居住点分散及农村劳动力的大量外流，致使农民的自留用地及房屋空置，形成巨大的土地资源浪费。经过统一规划，将15个社队的15个农民居住点集中到3个片区居住，户均约120平方米，总建筑面积约7万平方米。[JP+1]每个片区建设文化室和文化广场，新屋邨周边建设道.路、照明、供水、绿化等。新屋邨建设用地约

450亩，节约出464.48亩土地用于耕种和产业发展，大大提高了土地利用率。

2.培育多元产业，延伸产业链条

根据狮象村的自然条件、地域特点和市场需求，优化组合各种生产要素，发展本地畜禽养殖、菜圃种植等专业化生产及旅游业。提高农业生产劳动率和农产品转化加工率，对农业和农村经济实行区域化布局，有效拉长农业产业链条，增加农业附加值，使农业的整体效益得到显著提高。同时，通过与星河湾酒店等大中型酒店、军队、企业及学校饭堂、食肆建立长期合作关系，为它们定点供应绿色食物，充分利用互联网拓展农产品的销售渠道。本村市政环境维护及农业产业化和星河湾集团酒店物业等成为狮象村劳动力就地和外出就业的主要渠道。

3.多元主体的企业化经营模式

星河湾集团投资2000万～3000万元建立发展基金，和狮象村村委共同成立了“星河湾狮象农业发展公司”。建立了企业化的经营制度，让村民参与到经营中。村干部从管理者转变为经营者，为村里的老百姓服务，安排生产，将村里的农产品集中对外销售，提高销售效益，做好产与出的协调，促进良性运作。收益方面，70%分配给狮象村农民，30%留作发展基金。

四、可持续发展的新型城镇化模式

当前经济社会背景下，在前文所述理论和实践启示下，笔者认为，新型城镇化和可持续发展模式应该树立以下目标：第一，统筹区域、兼顾城乡，实现多主体多层面共赢；第二，以人为本，实现城乡居民充分就近就业，共同富裕，精神富足；第三，经济发展的同时促进人居生态环境改善，减少对自然生态环境的破坏。适应进入后工业化时代经济、社会发展的新特点新趋势，新型城镇化和可持续发展模式要实现上述目标应该以解决农村、农业和农民问题为出发点和重点，在发展理念、行动规划和政策策略上实现创新。

（一）新型城镇化发展理念

城镇化的本质内涵是作为个体的人以及作为群体的人类社会的生产、生活方式由农业文明类型向工业文明类型的转变，这种转变表现为人在地理位置上的迁移和地理景观的变化，并引发社会、经济和空间结构的重构。新型城镇化的发展理念要有针对性地解决传统城镇化模式存在的人地分离、城乡对立、行政化层级化的主要弊端，做到人地统筹、城乡互动、市场合作。

1.人地统筹

所谓人地统筹，是指土地利用和空间开发要做到以人为本，与人的实际需求相一致：一方面，土地利用和空间开发要有利于保护和创造良好的人居和工作环境，有利于满足人精神和物质需求，有利于避免社会矛盾冲突创建和谐社会；另一方面，各类发展资源要素空间配置，尤其是产业和就业岗位空间布局要与劳动力人口分布统筹，不仅要空间邻近，而且要类型契合。

2.城乡互动

依靠城乡二元隔绝低价征收农村土地、吸引农村廉价劳动力进城务工形成的土地红利和人口红利是工业化阶段城市发展的基本路径，也是造成城市无序蔓延、城乡社会矛盾激化的的主要原因，这种“以农补工、以乡补城”的传统城镇化发展模式已经不可持续。同样，实践证明，由于资金匮乏、机制僵化等原因我们目前正在全力推行的以公共服务设施均等化为主要方式的“以工补农、以城补乡”的路径也步履维艰、收效甚微。这两种模式下的城乡关系暴露出的共同问题在于其简单单向度的特征，是一种零合的博奕关系。本文所谓城乡互动，包括两层涵义：一方面，是要把城市和其周围的乡村当作一个完整的区域概念来研究规划和调配各类发展要素资源，去除制度藩篱；另一方面，作为同一区域内发展基础和类型不同的单元，城市和乡村以及小城镇之间要建立起分工协作、合作交流的网络机制。

3.市场合作

当前行政化层级化的城镇化发展模式不适应市场经济规律和新时期经济社会发展的新趋势。体制弊端导致在城镇化的征程中政府孤军奋战、举步维艰；农村集体和个人发展的主动性不足；大量的民间社会资本由于缺少通道只能驻足观望。土地规模指标、财政资金等发展要素资源以行政计划的方式层级下达大大降低了发展的效益和效率。新型城镇化改革的关键是要发挥市场对各类要素资源配置的决定性作用，政府、企业、村集体（村民）、社会团体等多元主体按照市场规则分工合作、各尽所长，合理分配共享发展要素资源，形成发展的合力和网络平台。资源使用和创新发展由传统模式下的层级传动式扩散向网络传染式扩散转变。

（二）新型城镇化战略规划

发展理念的实现有赖于推进新型城镇化战略规划，采取融入全球城市体系的开放的区域规划和寻求培育核心竞争力的内发的地域规划相结合的策略。类似广州这样的超大和特大城市应改变传统的单中心城市结构为都市区和外围区域两个层级，在外围区域培育与都市区相对独立发展、自我平衡的新城区（中小城镇）。都市区在疏解绝对人口数量的同时，调整人口结构、产业和用地结构，提升空间和生态环境质量，其功能应与全球化和区域主动对接。新城区（中小城镇）和其邻近村庄融合发展，接纳都市区疏解人口和适合的产业与就业岗位，在本地域依托自身条件和优势以内发战略发展（如图3所示）。注重新城区（中小城镇）在大城市和乡村之间的桥梁作用，各类要素资源在城镇和乡村之间统筹优化，城乡互动互惠，全面协调可持续发展。考虑到外围农村和城市都市区空间距离大、联系强度弱，本文主要探讨都市区外围相对独立发展、自我平衡的新城区（中小城镇）和其邻近村庄的人地统筹、城乡互动和市场合作的新型城镇化战略规划。

规划空间范围应根据城市发展战略确定的空间格局确定，包括一个作为核心的新城区（中小城镇）和若干邻近的村庄。规划可以划分为两个层次，即总体层面的结构规划和实施层面的片区规划，片区规划可分为乡村片区和城市片区。

结构规划的重点内容应该包括：第一，按照主体功能区规划的要求，根据不同片区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。第二，统筹平衡各片区产业发展与就业岗位布局、人口分布与土地开发容量及教育、医疗等公共服务设施布局。第三，统筹安排全域道路交通、信息网络等市政基础设施系统空间布局。第四，建立城乡统筹发展的项目库或项目包，统筹平衡全域建设用地、耕地和碳汇指标，在城乡项目之间形成内在联系机制。

片区规划应当在结构规划的指导下编制和实施，与结构规划是局部与整体的关系。城市片区规划与乡村片区规划应当遵循城市和乡村各自发展规律，形成互补关系。城市片区的规划可以参照城市控制性详细规划编制办法来编制，并根据结构规划的要求对开发控制体系予以创新优化。乡村片区规划可以与村庄规划相结合，要充分尊重农村的发展规律和农民自主发展意愿。传统的农村地区土地利用主要包括农村居民点建设用地（包括宅基地、道路、部分服务设施）、耕地、菜地苗圃、鱼塘水系、山林地、空闲废弃地等，有时还有村办企业等经济发展用地。乡村片区规划应以农村土地利用综合整治为基础，在结构规划的指导下对空间和功能两方面都予以整合。在空间方面，整合零星用地，将乡村规划片区划分为建设用地、生态环境用地、农业用地三大类；在功能方面，划分为居住用地（包括住宅、各种集中布置的公共服务设施和基础设施）、耕地、农业经济用地（经济林地、菜地苗圃、鱼塘等）、道路等线形基础设施用地、其他产业发展用地（商业化运营的工业、服务业等）、生态山林等禁止开发用地等。居住用地、道路等基础设施用地、其他产业发展用地归入建设用地；耕地和农业经济用地归入农业用地；生态山林等禁止开发用地归入生态环境用地。农村建设用地规模和指标与城市建设用地规模和指标增减挂钩，统一按现行国土管理政策管理，并可以上市交易。农业用地和生态环境用地均可按一定标准折算为碳汇指标，在专门制订的规则指导下与城乡建设项目开发容量挂钩，碳汇指标可以上市交易。各乡村片区应按结构规划要求保证足够规模质量的耕地，结余耕地可自用或上市交易，用于补偿城乡建设项目农专用。

上述两个层面的规划以“人地统筹”为指导方针参考广州市人民政府.广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案，2012.，在城乡范围内统筹考虑功能、人口和产业布局、土地、资金、生态指标平衡，同时建立项目库和项目包为城乡互动合作提供可操作的具体实质内容。城乡互动合作应包括城乡土地开发和人居建设、城乡产业发展和就业、城乡生态环境保护、城乡生活服务、城乡能源开发合作等多方面。针对目前城乡差距扩大、社会矛盾突出和城市发展空间不足的局面，城乡互动合作应以农村为切入点，以解决三农问题为重点，优先推动三农发展，并以农村全域土地整治利用为抓手（包括耕地流转规模化经营和专业化生产、宅基地和其他产业经济用地等建设用地整备利用、生态环境整治，完善公共服务设施和基础设施等），通过对农村的存量调整优化创造土地、产业、就业、生态等增量发展空间，进而疏解城市的人口、产业、就业，合理控制城市无序扩张，为城乡的存量空间调整优化创造条件。同时，吸引城市资本、技术、人才等各种发展要素进入农村，促进三农发展。这样，就形成了城乡经济社会发展互动循环的良好态势。

按照人地统筹的规划，实现城乡互动发展，需要政府、企业、村集体（村民）、城市居民、社会组织以市场化的方式合作推进。针对当前各级政府财政资金有限、村集体力量薄弱，而大量社会资本缺少投资渠道的状况，应当通过政府引导鼓励各类大中型企业（尤其是民营企业）担当统筹城乡发展的主力军，以分散的社会资本为补充，政府给予建设和运营单位一定的财政补贴，并在土地、税收、融资等方面给予政策扶持。农村的建设发展应该充分尊重村集体和村民的意愿，充分发挥他们的主动性和积极性。在农村地区，由企业和村集体合作成立独立法人的合作公司作为统筹城乡建设发展的主体，可以兼顾二者的优势，又可以保证社会稳定、沟通顺畅，是比较好的一种选择。

政府依据结构规划，设置一定条件，将某个或若干村庄的综合整治开发权或单独或与相应的城市片区（或项目）开发权捆绑，通过市场公开出让等形式授予中标企业。企业出资，村集体（村民）以土地使用权做资入股，成立合作公司，按照股份制公司模式运营管理，对村庄（或村庄和城市片区项目）进行统一规划和整治开发。城乡建设用地规模指标、农专用补充耕地指标、碳汇指标统一增减平衡，结余指标可以上市交易。城市生活垃圾可以通过市场交易的方式分散运到农村处理并合理利用，缓解垃圾围城的困境并实现循环经济，获得经济收益。农村丰富的风能、太阳能、地热和生物能等清洁能源在自用之外的余量可以供给城市使用，为改善地区生态环境作出贡献的同时取得经济回报。城市企业和个人可以通过“社区支援农业”模式订单或网络采购定向获得农村生产的粮食、蔬菜、食用油、花卉苗木等放心食品和服务。社会合作主要体现在人口和信息等在城乡范围内的双向交流，城乡居民社会交往、城乡统一的就业和服务网络，以及城乡一体化的社会保障系统。

如图4所示，通过人（市区居民和乡村居民居住、工作、交往与服务）、财（政府财政、企业投资和社会分散资本）、地（建设用地规模指标、耕地补充、生态用地和碳汇指标）、物（粮食等生活必需品、商品、能源与资源）的全面合作，达成了政府、企业、村集体（村民）、城市居民多赢的格局。政府节省财政投入，实现政治和社会效益；城乡空间融合经济社会连通；推进“三农”问题解决，缓解社会矛盾。企业通过农村土地整理获得部分开发土地和农业产业化及商业经营土地从而获得经济受益；以田园生活为卖点将城市开发楼盘与农村联动开发吸引城市业主购买或租用其物业；按照相关土地政策规定，通过节余的建设用地和耕地指标、碳汇指标获得城市土地开发权或者将其交易获得经济收益。村庄整体人居环境改善，农村产业结构优化，促进农民留乡居住就业，并吸引城市居民在农村居住创业就业。通过土地使用权流转和土地多元化经营，村集体和村民的土地收益权得到切实保障，去除了土地对人身的经济束缚和户籍制度对人的政治桎梏，使得有意愿进城的农民可以踏过城市门槛。城市居民获得乡村提供的更放心、更安全的食物和其他服务，享受人口疏解后的更好的城市人居环境，拥有在城乡范围内更多的就业选择和发展机遇，更重要的是城市的孩子又重新获得亲近自然的机会。

（三）政策策略

要推动新型城镇化发展模式得以落实，必须在政策策略上给予必要的支持，在体制机制上有所创新。

1.鼓励民营企业和社会资本、技术、信息等发展要素进入农村地区

大中型民营企业与村集体合作成立公司承担农村综合开发运营，是城乡互动和市场化合作启动的关键。政府应拓宽民资准入领域，鼓励和引导民间投资进入法律法规未明确禁止准入的所有行业和领域，即“非禁即入”，重点支持民资进入可以实行市场化运作的基础设施、市政工程、其他公共服务领域。应进一步完善配套政策，落实投资平等待遇，发挥财政性资金对民间投资的引导作用，实行鼓励民间投资的土地管理政策、投融资管理政策、新能源使用管理政策，放宽民间投资登记注册条件，积极推进企业投资管理体制改革，减轻涉企税费负担，为民间投资创造良好环境。参考广州市人民政府.关于进一步鼓励和引导民间投资加快发展的意见.2013.

2.推动土地流转，统筹规划利用城乡土地

传统城镇化模式下城乡二元土地管理制度已经不适应发展的需要。土地政策应该因循而变。首先，要推动农村土地流转，提高节约集约用地水平和土地资源对经济社会发展的保障能力。一方面，土地流转是推动农业规模化经营和专业化生产，实现农业现代化，提高土地利用效率和经济效益的主要途径和必由之路。另一方面，只有土地流转起来才能落实农村土地综合整治，提高节约集约用地水平，有序拓展建设用地、耕地和生态用地空间，进而才能保证按规划合理安排功能布局。其次，要引导土地资源在城乡统筹范围内合理配置。以城乡统筹“三规合一”为指导，按照资源、资产、资本三位一体的要求，扩大土地资源市场配置范围，促进城乡土地要素合理流动。以农村土地综合整治为抓手，一方面优化农村土地利用效率效益和空间结构，另一方面通过农村的增量为城乡的存量调整优化创造空间。建立城乡一体的土地规划、土地供应、土地监管、土地审批新机制，完善农村集体建设用地和农民宅基地有偿使用及退出机制，推进农村土地复垦结余指标入市交易，探索城乡碳汇指标交易机制。

3.打破城乡二元的社会隔篱，创造新型人地关系

家庭联产承包责任制在粮食短缺时代起到了积极作用，比较改革开放前的公社集体经营制在农民的土地使用权和收益之间建立了联系，使激励得到增强，农业生产得到发展。但是，农民和土地的关系仍然是人被土地所束缚。新土地政策应该明确农民对承包土地（在承包期限内）和宅基地的完全使用权、处分权和收益权，无论其自己使用、出租给别人使用，还是抵押或出售给其他个人或企业。这样，农民就可以自主决定是留在农村还是进入城市，是从事农业活动还是从事工业或者商业服务等第三产业。破除城乡二元对立，推进户籍制度改革和基本公共服务均等化是当前实现统筹城乡发展的当务之急。只有作为发展主体的人能够在城乡之间自由流动，并且其享受的教育、医疗等基本公共服务和创业发展的机会不会因为工作生活地点不同而受到影响，才有可能真正实现统筹城乡发展。这正在成为国家层面和全社会的共识。以户籍管理体制改革和基本公共服务均等化为核心的社会政策的重大意义，不仅仅局限在解决目前城市农民工的城市福利。更重要的意义在于，在推进农村物质空间建设和基本公共服务均等化的同时，消除社会身份的歧视，不但使原有村民愿意留在农村居住就业，更可以吸引城市居民尤其是各类人才到农村来创业、居住、就业。这样，改变了传统城镇化模式下农村人口单向向城市涌入，在城乡之间季节性摇摆，造成城市拥挤和乡村空心化的“双输”局面，形成人口根据就业、创业发展需要和居住选择喜好等，在城乡范围内统筹优化布局的新型城镇化模式。一方面疏解了城市人口，另一方面固化培育了农村发展主体，真正体现“以人为本”的发展理念。在本文研究的城乡统筹区域，即超大和特大城市都市区外围相对独立发展、自我平衡的新城区（中小城镇）和其邻近村庄率先推行以户籍管理制度改革和基本公共服务均等化为核心的社会政策，是可行和稳妥的。

五、结 语

经历30年快速城镇化，我国经济社会发展成绩显著。与此同时，我们不得不面对的是城市产业结构面临转型升级、社会矛盾复杂、“三农”问题突出、就业岗位短缺和人居环境恶化等诸多挑战，城镇化发展理念模式亟待转型。新时期，城乡经济、社会和生态，尤其是人的全面协调可持续发展必须破除传统城镇化模式下人地分离、城乡对立、发展要素资源分配行政化层级化等弊端，以解决“三农”问题为契入点和重点，以人地统筹的规划为指导，建立城乡互动发展的通道和平台，以市场化的方式形成多元合作网络。要破除城乡之间的隔篱，以城乡居民综合发展的要求为本，发挥市场配置资源的决定性作用，实现劳动力、资本、土地、技术等资源要素重新配置，从以城市为重点转移到城乡统筹，在乡村开辟新的增长空间。农村全要素生产率提高直接贡献经济增长，提高农民收入，扩大内需消费能力，连同创造出的第二人口红利成为拉动城市经济增长的重要动力。农村人居环境提升，就业岗位增加，促使农民外出务工减少甚至回流，还吸引城市人口来农村就业，避免农村空心化并减小城市人口拥挤压力。城市因人口、产业等疏解，土地、环境发展容量不足得到缓解，有了进一步优化产业结构和空间布局、提升城镇化质量的机会。希望由此可以探索建立城乡经济社会互动互利发展、城乡人居生态环境改善、城乡居民全面发展的人、地、经济和社会全面协调可持续发展的新型城镇化模式。

参考文献：

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