易地扶贫搬迁开发的实践与探索

李汀

四川省苍溪县是革命老区、秦巴山区集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县，其以易地扶贫搬迁项目为突破口，重点对全县生活在偏远山区条件恶劣、居住分散、交通不便、远离集镇、基础设施落后的群众实施易地扶贫搬迁，覆盖39个乡镇618个村，搬迁安置3.33万户11.18万人，其中建设集中安置区（点）148个，搬迁贫困户6053户19927人，随迁户27247户91873人。力争到2018年底，实现具有搬迁条件和意愿的贫困户应搬尽搬，不让一户一人掉队。

项目模式：债贷结合+拼盘整合

在易地扶贫搬迁项目实施中，苍溪县提出“挪穷窝与换穷业并举，安居和乐业并重，脱贫与奔康同步”，做到脱贫与奔康整体谋划、整体推进。创新“债贷结合+拼盘整合”金融扶贫易地搬迁模式，拼盘整合易地扶贫搬迁项目收益债券和信贷融资资金、国省易地扶贫搬迁专项资金、涉农项目资金，做大易地搬迁项目资金笼子，按照“用途不变、捆绑实施、各记其功”的原则，采取“统一全域规划、债贷分线运作、全程实施管理、整体连片开发”的方式，走“政府融资打基础，农户补助建住房，涉农项目搞配套”的易地扶贫搬迁新路子，切实破解脱贫奔康“钱从哪里来”的问题。

苍溪县易地扶贫搬迁项目共计整合资金50亿元左右，其中：申请农发行易地扶贫搬迁信贷资金5.1亿元，发行易地扶贫搬迁项目收益债券10亿元，匹配中央和省级易地扶贫搬迁专项资金11.3亿元，整合“十三五”涉农项目资金约25亿元。

实施路径：全域规划+精准实施

——全域规划。围绕“全域规划，多规合一”，编制《苍溪县“十三五”易地扶贫搬迁实施方案》（2016-2018年）和聚居点、交通、水利、卫生室及产业等专项规划，形成了“1+N”易地扶贫搬迁规划体系。一是坚持三个结合抓好搬迁安置规划。坚持与现代农业园区和乡村旅游景区建设相结合，与新型城镇化工业化相结合，与重大项目建设相结合，实行就地就近集中安置为主，插花式分散安置和货币化城镇安置为辅。二是坚持统一标准抓好基础设施规划。对路、水、电、网等基础设施，实行统一规划、统一设计、统一技术标准。三是坚持着眼长远发展抓好产业发展规划。在安置地统筹规划种植业、养殖业、林产业等适度规模特色优势产业，成立专业合作社、家庭农场等新型农村合作经济组织。

——精准施策。一是安置政策。采取集中安置和分散安置，由乡镇统筹安排安置点，搬迁对象可享受安置区配套基础设施和公共服务设施建设。二是产业政策。设立易地扶贫搬迁后续产业发展专项资金，支持搬迁后群众特色优势产业发展，搬迁群众享受当地农民同等的产业政策待遇。三是财政金融政策。创新运用货币政策工具，针对安置户量身定制金融产品和信贷服务，精准安置群众就业创业和安置区完善公共基础设施。四是就业政策。鼓励搬迁对象自谋职业、自主创业，按规定落实税费减免、创业担保贷款贴息等扶持政策；对符合条件的搬迁对象及时办理就业失业登记，实现就地就近就业和异地转移就业；对就业困难的，提供就业援助并落实相关的岗位补贴、社保补贴等扶持政策。五是社会保障政策。对跨区域搬迁安置的群众安置后登记为城镇居民的，与当地城镇居民享有同等的城镇社会保障政策；登记为农村居民的，享受居住地农村社会保障政策。

——精准流程。一是在项目前置要件上，实行“九步走”。各责任单位明确要求，分别负责，限时办理。乡镇制定具体实施方案；以工代赈办（项目业主单位）批复方案；住建、国土、林业、环保等部门分别在规定时限完成安置点规划选址、建设用地、林木采伐、环境评价的许可批复；交通、水务、电力、天然气等部门同步进行规划设计。二是在项目推进实施上，实行全流程管理。财政按照20%拨付启动资金，并根据进度拨付资金；乡镇具体实施，实行统规统建；住建、交通等主管部门对应进行业务指导和监督；工程结束后组成项目验收组进行统一验收、清算、偿债和社会评估。

——精准机制。一是建立资源整合机制。采取“五指并拢、重拳出击”办法，整合土地增减挂钩、危房改造、灾损农房重建等资金，重点支持贫困户危房改造、易地搬迁，整合涉农资金优先用于集中安置区基础设施和公共服务设施建设。二是建立项目推进机制。坚持“行政一把手全面负责制”，采取召开搬迁农户大会方式讨论确定分配方案，在基础设施、社会公共设施建设过程中优先组织项目所在地群众参与项目建设；坚持“项目公示制”，对搬迁原则、对象筛选、项目建设标准等信息进行公开发布、阳光操作；坚持“五个优先、分步推进”，对自然条件恶劣、地质灾害严重、土地资源少、信息闭塞交通落后、群众生活极度困难的，优先列入易地扶贫搬迁对象。三是建立问题协调机制。建立联席会议制度，每季度定期调查研究，会商解决工程建设中的重大问题、实际困难和矛盾纠纷。四是建立责任清单机制。把项目建设的政策性目标、公益性目标与市场化运作结合起来，分门别类建立部门、单位和乡镇责任清单，定期进行通报。五是建立项目监管机制。建立工程质量监管组，抽调业务能力强的工程技术人员包点进行跟踪服务和技术指导，对所有工程队承建的住宅、道路、人饮等工程由相关部门聘请有资质的单位进行监理，扶贫、发改、财政、监察、审计等部门全程介入，对工程建设、运行、资金管理使用情况跟踪检查；建立项目资金监管组，严防专项资金跑冒滴漏、挥霍浪费、挤占挪用；建立项目考评验收组，引入第三方评价机制，委托第三方机构进行跟踪评估，经验收合格拨付工程资金。

成效分析：四个转变+脱贫奔康

通过3年易地扶贫搬迁的攻坚实施，预计到2018年底，将基本完成3.33万户、11.18万人的易地搬迁安置。通过项目实施，人均收入增幅预计达到10%以上，高于全县平均水平。具体体现在“四个转变”。

——将促进群众生活住房由“老旧土危偏”向“梨乡小康新居”转变。通过实施易地搬迁，将建成“生态型、组团式、功能齐”的安置区（点）148个，“经济、适用、配套”型安居房212.7万平方米，让搬迁群众从过去老旧房、土坯房、灾危房、偏远房搬出来，住上人均25平方米砖混结构的“梨乡小康新居”，房屋地理位置、抗灾能力、人居环境等都有极大改善。

——将促进群众生存条件由“五难”向“五通两室一园”基础设施现代化转变。在过去苍溪县“六个一+三配套”基础上进一步配套提升农村基础设施，改扩建联网农村道路90条204.5公里，新建联网农村道路41条101.4公里、耕作道222.5公里，新建塘库172口、集中供水设施120处，在安置区配套建设标准化卫生室、综合服务社、农家书屋以及幼儿园等公共服务设施建筑面积4.12万平方米。总体实现“五通”，建成“两室一园”，有效解决“五难”问题。

——将促进群众增收致富渠道由单纯的“靠土吃饭”向“农旅工商多经发展”方式转变。群众搬离相对落后、信息闭塞、交通不便的山区，进入集中居住区后，思想观念、市场意识、发展生产和市场经营能力将进一步提高，逐渐转变为有技术、懂经营、具有发展意识的新型农民、市民、工人、商人，通过发展规模种养业、农旅经营、劳务输出、门店经商、商贸流通、工厂做工等多种渠道增加收入，实现既“有事做”又“能发展”。

——将促进迁出区生态资源环境由“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环向“生态恢复与保护”良性循环转变。项目实施后将复垦原居住地宅基地耕地2.4万亩，同时通过在迁出地退耕还林、天然林保护，在安置区配套实施“一建三改”保护性措施，将促使群众从长期形成的“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环和传统的毁林开荒、广种薄收生产方式中解放出来，促进迁出区域的生态恢复保护。