航运业失约巴黎协定

本刊记者 徐 华

可以说航运是一种阻止气候变化的解决办法。

2015年12月12日注定将载入史册。这一天，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十一次大会在法国巴黎布尔歇会场闭幕，全球195个缔约方国家通过了具有历史意义的全球气候变化新协议。这一《巴黎协定》也一举冲破了多年来多方利益的桎梏，打破了一些国家希望抛弃公约“另起炉灶”、另搞一套的企图，成为历史上首个关于气候变化的全球性协定。然而，就在一片欢乐祥和的氛围中，原来被高调预期纳入本次协定的航运业却意外失约，不禁引得业内哗然。

和旋与杂音

吵吵嚷嚷的国际气候变化大会，终于握手言和，尘埃落定。据了解，在大会的闭幕全会上，各缔约方对刚刚出炉的《巴黎协定》表示积极支持并给予高度评价，其中“历史性意义”成为关键词。

中国气候变化事务特别代表、联合国气候变化巴黎会议中国代表团团长解振华表示，巴黎协定是为了落实气候变化框架公约强化行动而制定法律文件，对所有缔约方都明确提出了要求，打破了一些国家希望抛弃公约“另起炉灶”、另搞一套的企图。据了解，根据巴黎协定，发达国家有义务在2020年之前每年拿出1000亿美元支持发展中国家，2020年之后还要在1000亿美元的基础之上继续扩大支持规模。

与社会各界的欢欣鼓舞形成鲜明对比的是，欧洲的运输和航运界人士却纷纷发声，对《巴黎协定》没有将航空业和航运业包括在内感到失望。在12月5日发布的草案中，包含一个备选条款，旨在约束各方以“减少国际航空和航运燃油的温室气体排放”为目标，并且确定了IMO为处理航运运输气体排放的主要机构。但值得一提的是，这个条款并没有包含在最新的文件中，但也没有取代其他与航运相关的议题。观察者曾指出，删掉一个关于航运的特定条款意味着航运业二氧化碳减排这个问题被认为是行业性的，而非区域性或者国家性的。

非政府环保组织“海洋危机”（Sea at Risk）公布说：“如果被当作国家，航运业和航空业都将进入排放量前十的名单中。在最近几年，这两个行业的排放量是全球经济排放量的两倍：在1990年至2010年之间，航运业和航空业的二氧化碳排放量增长了80%，全球经济活动二氧化碳排放量仅增长40%。两个行业的排放量在2050年增长量将达到270%。”欧洲议会代表Matthias Groote表 示：“海 运和航空业从第21届联合国气候变化大会草案消失。如果把最高的排放源去除，我们将无法达到全球升温不超过2摄氏度的目标！”欧洲运输和环境联合会(T&E)称，航空业二氧化碳排放量约占全球总数的5%，而航运业二氧化碳排放约占3%。丹麦航运和能源巨头马士基集团可持续发展部战略与风险管理首席顾问John Kornerup Bang评论说：“航运业被排除在最新的草案之外，我们感到很失望。”

与欧盟及其环保组织、甚至欧洲的航运公司的一边倒论调不同的是，国际海事组织IMO却为航运排放给出不同的数据。IMO的数据显示，从2007年起，航运已经减少超过10%的二氧化碳排放，与之相比，2012年国际航运占世界经济的二氧化碳排放仅2.2%，2007年为2.8%。每运输1公里货物，二氧化碳排放就下降20%，这是过去十年积极实行燃油效率的结果。

对于航运业二氧化碳减排的问题，ICS秘 书 长Peter Hinchliffe强调，更多的二氧化碳减排将在不久的将来得以实现。他表示，IMO已经颁布了强制法规以确保所有在2025年后建造的船舶将比今天的船舶操作多出至少30%的效率。结合最新的技术和操作方法，国际航运应该可以在2050年前每公里减少50%的二氧化碳排放。

他还补充道，为了二氧化碳减排，他们会拥有更大的船只，更好的动力装置，更清洁的燃料和更智能的速度管理。通过在世界范围内使用低硫燃料以减少空气污染，来促进燃料效率的提升。此外，在全行业的支持下，IMO还将从个人船只中收集二氧化碳排放数据。

但环保组织却不同意ICS的意见，指出ICS引用的金融危机之前的2007年航运高峰时的数据会产生误导作用，当时的排放出乎寻常的高，因此不同意ICS的统计结果。

IMO认为，航运业一直致力于世界商船船队的二氧化碳减排，这要依靠IMO做进一步监管。航运是全球经济命脉，如果没有洲际贸易，原材料的散装运输、食物和手工制品的进出口贸易是无法实现的。大约90%的世界贸易石油是海运完成的，这也是最节能的商业运输方式。可以说航运是一种阻止气候变化的解决办法。

失约猜想

更大的区域压力，使气候大会决议出现反复。《巴黎协定》中被删去的关于海运业减排的文字中指向IMO负责制定措施控制航运业的CO2排放的说法并不强烈，并未要求IMO制定明确的航运减排目标。欧盟船东协会（ECSA）指出巴黎协定中相关文字删去是有利的，这将真正放在IMO的工作范畴内，而如果该文字被采纳，则将是一个由欧盟主导的重要信号，这是他们的重要关切点。不仅ECSA希望阻止欧盟立法的野心，ICS也对于该文字未被采纳表示欢迎，指出并不希望《巴黎协定》明确IMO的工作机制，那会限制IMO全面审视相关机制，不仅要考虑到对工业界的影响，还要考虑对于世界贸易的影响。在巴黎会议上丹麦船东协会强烈要求对航运采取强力的措施，而更多的成员则表示反对。

巴黎协定同时鼓励其他联合国组织致力于将气候变化控制在2℃之内，这也包括IMO。即将离任的IMO秘书长关水康司对这项历史性协议大加赞扬，并表示，虽然在最终的巴黎协议中没有提到有关航运的具体条款，但是这也不会降低作为航运业监管机构的IMO继续解决从事国际贸易的船舶温室气体排放问题。

IMO作为唯一负责航运事务的联合国成员机构，在巴黎大会结束后表示，积极响应全球努力减轻气候变化的号召。可以说，气候大会给IMO提供了一柄“尚方宝剑”，IMO将进一步“挥剑”强力推动CO2减排。

IMO表示，目前成员国的当务之急是——“接受来自巴黎协定的挑战”，这也是海洋环境保护委员会（MEPC）2016年的主要任务，通过开发一个船舶燃油消耗的全球数据采集系统，来为全行业实现温室气体减排目标提供一个可行性。这个建议是今年早些时候由马绍尔群岛共和国外交部向IMO提出的，并被IMO认可。

对于巴黎协议减排目标，IMO表示，IMO和其成员国需认清国际航运的重要位置，航运在二氧化碳排放占全球的2.2%，需和全球一起为减轻气候变化的影响做出努力。

关水康司还指出，这个挑战还关系到船舶设计师、海洋工程师、船舶经营者和管理者、船员和运输业务。所以要确保以正确方式激励低碳创新技术的投资。

虽然巴黎会议没有制定需要航运立即实施的法规，船东在订造新船时仍需要确认现有设计的环保性能，船舶经营者仍需要考虑船舶的能效管理计划和保证船舶能效证书的有效性。直接的影响是对于立法者，不论是区域组织或国际组织，需要将目光投向未来四年的新的规则，并将通过外交手段努力对其主张施加影响。

航运减排，谁执牛耳

众所周知，欧盟一直是航运减排的急先锋。欧盟对于航空和海运业减排的情结来自于其2012年立法推出的航空碳交易税，在23国联合签署《莫斯科会议宣言》抵制航空碳税后，欧盟承诺将“有条件暂停”部分法规，但随后欧盟委员会又宣称将新增“航海碳税”，制定全球航空和航海运输行业碳排放的征收价目表。欧盟的举动引起了市场对其动机的揣测。可以肯定的是，欧盟没有打算轻易放弃在碳排放问题上的原则立场。虽然将国际航空运输业纳入“单边主义模式”，碳排放交易计划陷入僵局，但“航海碳税”成为其谈判桌上的新筹码。

欧盟一直把自己当作是环境保护的先驱者，对各种绿色航运技术的开发意识和热情远超其他国家和地区，相应的基础设施建设和技术发展也都处于世界前列。而欧洲环境署对航运业一直抱有不满，称其是“目前最不受管制的空气污染来源之一”。欧盟对国际海事组织（IMO）在航运减排方面的努力也不满意，即便IMO在2011年引入了能效设计指数（EEDI），从2013年起对特定船舶实行最低能效标准，欧盟环保部门依旧认为这一减排措施力度不够，因为EEDI指数无法覆盖现有的所有船舶。

2007年联合国气候变化框架公约在印尼通过的“巴厘路线图”提出，缔约国所做的减排行动应当包含可检测（Measurable）、可报告（Reportable）和可核实（Verifable）的“三可”（MRV）概念。此后，欧盟、美国等都向IMO提出了建立国际海运MRV的建议，但由于IMO出台一份全球有效适用的国际方案，需要综合评价，并通过多次会议讨论，耗费时间较长。于是，欧盟率先推进了欧盟MRV机制，以期加快IMO的谈判进程，促进全球绿色航运建设。欧盟MRV机制将于2015年7月1日生效，2018年1月1日起实施。其适用范围为5000GT以上、在欧盟成员国所辖港口进行作业的货船和客船。

在欧盟的步步紧逼之下，IMO的减排亦是步步为营。近期，国际海事组织又在船舶能效规则的基础上，进一步达成了海运“三步走”减排路线图，这一路线图主要针对营运中的船舶：第一步是数据收集，即将包括船舶油耗、营运里程等能效数据收集汇总到国际海事组织，第二步是对数据进行分析和研究，以便于在第三步制定适合海运行业特征的减排方案。在中国的参与和见证下，作为第一步的船舶能效数据收集机制有望于明年通过。2015年10月，国际海事组织在新加坡正式启动了全球能效合作伙伴项目，中国是该项目的10个参与国家之一。

无疑，巴黎协定的推出，对欧盟与IMO的下一步工作产生更深远的影响。

环保组织认为巴黎协定将促使欧盟修订其气候变化法规，并将在其现有机制如碳交易计划中为实现控制温升1.5℃的目标而向业界施加更大的压力。这明显指向运输行业，包括航空和海运。欧盟已经推出了针对所有航行欧洲港口的船舶的CO2年度排放的监测、报告的验证规则，即MRV规则，将进一步推动实施。第一年的验证结果将于2020年提交，这可以作为欧盟修订其气候法规设定目标的基础数据。此外，另一个推动对航运实施强力措施的环保组织“运输与环境”（简称T&E），看到了将航运纳入欧盟碳交易系统并创建替代补偿基金的契机，称船东可以将费用支付到补偿基金而非排放交易系统，这受到了国际航运公会（ICS）的支持。但这些仍是区域性的做法，还需要国际海事组织（IMO）进一步开展工作。

而IMO在航运减排得到“尚方宝剑”的同时，也面临着各方的压力。各类非政府组织一再声称对于IMO推进控制CO2的强力措施的进展之缓慢感到惊讶。而“运输与环境”这些组织则将矛头指向IMO几乎所有成员国，毕竟IMO是唯一可以制定全球航运规则的地方。ICS和ECSA均希望《巴黎协定》的政治愿景给2016年的IMO会议带来更大的动能，并先于欧盟推出国际性的MRV规则，指出IMO的MRV强制规则应该在2018年1月1日之前完成，以这样一种华丽转身向欧盟展示IMO的效率，证明自己可以在促进减少燃油消耗和CO2排放方面成功组织更多的国家立法。发达国家和发展中国家在气候变化方面的立场分歧是一个问题，由于京都议定书有着不同的承诺，发展中国家不愿意接受IMO的CO2减排方案，认为这些方案减弱了其在联合国气候变化框架公约中的位置。有关专家认为巴黎协定带来更多的一致性，将促进在IMO领域更多的合作，特别是在春季召开的环保委员会（MEPC）的会议上。MEPC的议题中包括研究船舶CO2年度排放的监控和报告的全球体系，成员国已在巴黎会议之前暂停了相关研究，而在2016年的两次会议上将取得进一步进展并在下一年通过，以便在2020年前建立并实施。一旦全面运转并获得第一年的数据，则将进一步设立任务，很可能是基于市场的机制，以进一步遏制航运CO2的排放。是简单地考虑测量CO2排放的方法还是将运输货物的因素也一并纳入考虑，需要进一步研究决定。

船东希望全面运转全球性的监控系统，不仅希望欧盟撤消其区域性的MRV机制并降低将航运纳入欧盟排放交易系统的风险，而且希望提供更加准确的排放数据。ICS认为应小心考虑如何应用这些数据，虽然将遵从IMO而开放数据通道以制定航运排放的规则，但ICS在巴黎阐述其统计数据时，代表船东呼吁应保留属于船东自己的为减少船舶排放CO2所做的努力，并为将来的自我规范方面的立法创造条件。