再评“密松事件”

张若鹏

缅甸和中国为一衣带水的友好邻邦，两国在历史上交流频繁、民族相近、文化相通，同时缅甸也是我国周边地区中清洁能源资源最为丰富、经济发展潜力最大的国家之一。当前，我国面临的国际形势微妙、能源安全形势严峻，在美国“重返亚洲”战略、日本构建“自由繁荣之弧”战略以及外部势力挑动南海争端等错综复杂的国际大环境下，缅甸作为大湄公河次区域乃至东南亚的重要国家，以能源合作为抓手推动中缅经济、政治合作战略意义重大，对于维护我国周边外交稳定、切实推进“一带一路”建设有着巨大的积极影响。

在中缅两国能源合作的诸多项目中，“密松事件”作为两国元首见证的重大项目依然被缅甸政府强行叫停，对两国电力能源合作乃至经贸合作都产生了重大的消极影响。适逢缅甸大选结束、新政府即将组阁执政，中国电力企业有必要重温“密松事件”中的得与失，为未来的中缅电力合作做准备。

一、“密松事件”简介

密松水电站是中国电力投资集团控股投资兴建的缅甸伊洛瓦底江上游干流流域7个梯级电站中的第一座，由中国电力投资集团与缅甸原第一电力部及缅甸亚洲世界公司共同投资开发，原计划2017年首台机组发电，是目前缅甸境内规划装机容量第二大的水电站，于2009年12月21日举行了盛大的前期工程开工庆典，中国水电集团下属的几个工程局参与具体施工。2011年9月29日，缅甸副总统突然通过外交渠道向中国驻缅甸大使通报，迫于国内外压力，缅甸政府决定暂停密松电站项目开发。密松水电站突然被强制暂停这一事件在当时引发了国际媒体的广泛报道和讨论，甚至有西方媒体鼓吹这是缅甸摆脱中国向西方靠拢的标志。“密松事件”的发生对中国投资方造成了巨大损失，前期开展的大量工作付诸东流，而且无法进行有效的申诉与索赔，对此后在缅中资电力企业的其他项目推进都造成了巨大的消极影响。

二、“密松事件”成因的综合分析

此前我国政府和相关企业对“密松事件”的成因分析主要集中在了对缅甸政府对中国的背信弃义和受西方反华势力以及极端环保主义组织煽动的民意裹挟这一方面，甚至于有了“缅甸全面西化、背弃中国”的论调。但根据笔者的观察与分析，客观的把“密松事件”归结于“缅方全面西化”显得过于简单和草率，也是对中国企业在海外投资领域中情报搜集、风险控制、舆情引导、社会公关等多方面经验欠缺的一种掩饰。

笔者通过对“密松事件”以及其他在缅中资企业参与的电力项目进展情况的整体回顾，并结合对缅甸多年来社会民主经济改革发展的历程的客观分析研究后认为，“密松事件”产生并造成严重后果的原因比较复杂，在具体操作层面有以下八个方面：

第一，密松电站开工建设正好经历从军政府到民选政府过渡初期，项目建设审批程序在此期间发生了极大变化，项目投资方对此预计与应对措施准备不足；第二，对于“资源开发应该首先满足当地人民用电需求和当地社会经济发展需求，剩余电力才能用于外送”的基本理念认识不深、宣传不够，相关关系处理不当，导致当地人民不支持；第三，随着开发水电资源过程中基础设施的极大改善，导致当地民间武装组织此前赖以生存的安全屏障消失，对由此带来政治军事冲突的必然性，项目投资方缺乏预料，结果项目开工后袭击事件和军事冲突不断发生，导致项目实施非常困难；第四，投资企业联合缅甸两级政府对当地民众的宣传、沟通不够，对当地民众合理需求和诉求研究不够，没有有效及时兼顾各方利益需求，导致当地部分民众反对项目建设的呼声不能得到及时响应、减弱和遏制，而是任其泛滥直至成为一股难以平抑的情绪潮流；第五，对极端环保主义和部分非政府组织（NGO）制造的舆论影响程度估计不足，应对的不够和不及时导致缅甸中央政府难以坚持原主张；第六，对当地历史、文化、宗教的传统及其影响研究不深、考虑不足，导致历史文化冲突扩大化成为热点问题；第七，密松水电站建设方案对下游影响和国家安全考虑欠周到、论证研究不充分，导致各方面存在较多疑虑；第八，对国内政府相关部门汇报沟通不够，对项目所在国政治发展信息了解不全面，导致从企业到政府毫无准备、无以应对；从更深层次和国际宏观视野来看，“密松事件”实际上是缅甸在遭受西方长期制裁之后，亟待实现政治民主改革和经济对外开发的大背景下，代表缅族利益的中央政府与代表克钦族利益的克钦邦地方武装，由缅甸政府借为电站修建交通设施派兵进驻该地区以蚕食克钦邦民间武装实际控制区的“国内民族政治因素”、密松电站电量及利润在中央政府和地方组织之间分配不均的“利益因素”、密松项目前期推进与军政府沟通过程中存在未批先建等情况的“程序违规因素”、密松所在“两江并流”地区的“特殊环境文化因素”和西方主导的媒体及西方资助的民间组织①以“民主”“环保”之名对广大民众进行煽动的“反华舆论导向因素”这五大因素共同导致的。另外，与此同时，其他国家如日本、韩国在缅一些煤电项目也曾因环保问题被叫停，②也从另一个角度证明“密松事件”仅是特殊时期、特殊区域、特殊条件下发生，但具有重要借鉴警示意义的“个案”。

对此我国政府也强调，处理“密松事件”的指导思想是要强调中缅战略伙伴合作关系，处理问题要淡化政治色彩，并指出在缅甸开展工作企业要占有资源，不要轻易放弃来之不易的项目，同时也要根据缅甸局势控制好工作节奏。

三、“密松事件”对中缅经贸合作和缅甸社会经济发展的巨大影响

“密松事件”事件对缅甸国内社会经济发展也产生了很大的消极影响，中国企业在缅甸能源领域投资的其他项目都普遍放慢了工作进度。“密松事件”发生当年缅甸（2010/2011财年）外国直接投资额达到近200亿美元峰值，之后突然一改增长态势连续下降，2012/2013财年该投资额仅为13.96亿美元，③这直接表明“密松事件”重挫了中国企业乃至其他国家对缅电力能源领域投资信心，导致各国企业放缓了对缅相关项目的投资步伐。

从缅甸自身国情来看，吸引外国投资开展以水电为主的能源项目建设对其国内社会经济发展有着重要意义。在仰光举办的2013缅甸能源投资峰会上，④缅甸水电官员称，至2030年缅甸电力需求将增长至2000万千瓦，目前的发电能力仅约400万千瓦。缅甸电源装机中水电占了70%，受限于缅甸自身天然气、煤炭能源储量远不如水能资源丰富的现状，有关机构根据对缅甸社会经济发展形势的判断，预测从2011年～2030年至少需新增12000MW左右水电装机方能满足国民经济发展及人民生活需要。但由于水电建设面临巨大的资金技术缺口和紧迫的需求，缅甸非常需要中国这样既具备资金和技术优势、又具备政治互信的国家在其电力能源领域进行投资，缅甸政府和社会对中国在缅进行水电投资历来也是大力支持，缅甸政府高层总统、副总统等在“密松事件”之后意识到事态的严重性、纷纷出面“降火”，对中国在缅能源投资做出明确支持的表态和相关承诺，后续的中缅油气管道等重大项目也基本进展顺利。

综合来看，结合之后吴登盛、昂山素季等缅甸政界高层人士涉华讲话中以一贯的“亲善”态度，从瑞丽江一级电站的较长时期持续建设运行、太平江水电站受克钦独立军干扰短期停运之后恢复正常运行，到中缅油气管道投产正常运行、莱比塘铜矿受干扰停工之后昂山素季率队调查后重新复工等事件，再到⑤2014年6月底时任缅甸联邦议会议长吴瑞曼呼吁尽快落实克钦邦和掸邦北部的5个具备可行性的水电项目以满足社会经济发展对电力的需求，基本可以得到以下结论：“密松事件”是一个在特殊背景情况下的特殊事件，不应该将其看成为标志着缅甸全面倒向西方、彻底疏远中国的外交发生扭转性的根本变化的有预谋必然事件，中缅外交、经贸关系总体上还是正常的。

四、总结与建议

“密松事件”是在缅甸近代从军政府到宪政政府转型过程中，社会政治经济改革、民主、民族和环保等意识逐步增强的特殊历史时期下、国内外多种势力综合角力的特殊事件。对此我们要保持理性、冷静判断，认清这些别有用心的西方媒体的舆论攻势，不能因仅仅一个“密松事件”就裹挟住我国在缅能源领域的投资步伐，更不能因此把缅甸这个具有重要战略意义和发展潜力的友好邻国推向西方世界，那样我们将犯下重大的战略性错误。简单地、不顾事实地把密松事件归结于“缅方全面西化”不仅不利于我国政府和相关企业认真总结其中的经验与教训、谋求制定更合理的对外经贸外交和文化政策，也不利于在缅中国企业选择科学、合理、有效、低风险的项目实施节奏和途径、有效规避防范风险，更不利于推动中缅两国经贸合作关系的健康发展。

回顾总结“密松事件”，存在新老审批程序过渡期、技术方案的科学合理性选择、资源开发外送和当地居民用电需求关系处理、大型水电站开发与民族地方武装的安全屏障消失、民族文化影响程度评价等多种问题。从缅甸国家和当地人民的根本利益角度看，其借助外国资金和技术力量开展以水电为主的能源领域项目建设来改善国内电力能源及相关基础设施落后现状的大趋势不会改变，“密松事件”也不应对我国对缅甸的能源投资战略产生根本动摇。但这一事件具有很强的借鉴意义，提醒我们今后在外国投资时要严格遵守项目所在国相关法律和办事规则，关注与项目特殊性相关的技术方案的科学合理性，充分兼顾资源区居民的利益，对缅甸诸如克钦邦这种特殊地区的投资要格外谨慎，并对当地“特殊环境文化因素”更加关注，不能“贪大求快”。尤其像缅甸这种曾被长期殖民统治过的发展中国家，在开放和崛起过程中，民众和社会的民主独立意识与民族自尊心逐渐增强，我们在开展具体项目时，进行技术方案和经济可行性评价之余，要特别注意研究并尊重当地风俗文化、融入当地社会、保持好开发节奏，在没有履行完毕全部审批程序前绝不能提前启动建设阶段的实质性工作，有效规避风险；同时注意加强与两国政府相关部门的联络，加强与当地地方民众、主流媒体和民间组织的交流沟通与宣传力度，综合考虑经济效益、社会文化和移民环保多项因素，做到“做好事、留好名”，充分发挥在外资竞争中作为中国电力企业的影响力，有效控制海外投资中的各类风险。

注释：①引自人民日报2011年10月7日报道，指出英国《卫报》网站曾披露了一份由美国驻缅临时代办拉瑞·丁格尔签署的电报，表明美国驻缅甸大使馆曾通过“小额资金”支持了反对修建密松电站的民间组织。

②引自驻缅甸使馆经商参处，《缅甸时报》2012年1月13日刊，缅甸电力二部部长吴钦貌梭1月9日在仰光对媒体表示，考虑环境因素，经过工业部、能源部、电力一部和电力二部研究，决定停建土瓦深水港400万千瓦煤炭电厂项目，此外，原定仰光迪洛瓦深水港煤电项目也将改用天然气发电。

③数据引自2013年3月22日在仰光举行的缅甸投资峰会相关资料。

④引自驻缅甸使馆经商参处2013年9月16日消息，缅甸《声音新闻》日报刊。

⑤引自驻缅甸使馆经商参处2014年6月23日消息，5个项目指已完成环评报告的丹伦江滚弄水电项目、恩梅开江其培水电项目、迈立开江莱扎水电项目，和丹伦江瑙帕水电项目和其支流上的曼当水电项目。

（作者单位为中国长江三峡集团公司）