重庆市城郊农业用地使用权流转模式研究

重庆市城郊农业用地使用权流转模式研究

/ 王 尧 赵柏屹 魏 旋 侯静雨 肖永荣 东北师范大学经济学院 /

摘 要：农村土地流转是实现农业现代化，加快城市化进程，解决三农问题的重要途径，”中共十八届三中全会提出改革农村土地制度，加快农村土地流转，为下一步的发展指明了方向”。该文从重庆市土地流转模式现状及特征出发，就重庆市土地流转现状做概括性分析，并就调研中发现的问题，试图找出一些共性的对策和建议。

关键词：土地流转；流转模式；土地制度

一、重庆市土地流转背景和概况

（一）背景

作为全国四大直辖市之一，重庆既是大城市，也是“大农村”，农村和农业经济在全市经济中占有举足轻重的地位。中央和地方各级政府高度重视其农村经济发展，随着城镇化、工业化的推进，大量农村劳动力纷纷转向城市，重庆市农村地区从事务农工作的人员大幅减少，农村地区土地荒芜、闲置现象严重。作为农民现阶段最关心的问题，农村土地流转是推进新一轮农村地区经济发展的根本，更是解决现阶段“三农”问题的突破口，农村土地有序、健康流转，不但是解决“三农”问题的客观要求，更是实践科学发展观的现实需求，对全面建设社会主义新农村，促进农村地区经济发展具有重要意义。

重庆市土地流转开始于上世纪80年代中后期，1997年开展二轮土地承包时，全市承包耕地流转总面积仅32万亩。进入本世纪以后，流转速度加快。2003年农村土地流转面积为104万亩，2006年达到了217万亩，接近2003年的2倍。为了进一步加快流转进程，一些地区正在尝试一些新探索，目前重庆市土地流转进程位于全国前列。

（二）概况

截至2014年底，全市承包耕地流转总面积为1823.7万亩。农民户均耕地面积约5亩。据农业部2011年初的统计，全国农户家庭承包耕地流转总面积占承包经营耕地的28.2%；同时期重庆的农户家庭承包耕地流转总面积为1326.81万亩，占承包经营耕地的37.8%，高于全国平均水平9.4个百分点，在全国排第5位。截止到2011年底，全市农村土地流转总面积为303.49万亩，占当年农村承包耕地总面积的23.75%，涉及39个区县（不含渝中区）96.45万个农户，占承包耕地农户总数的24.84%，其主要流转形式有转包、入股、出租、转让、互换等五种形式。

本文以作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市为例，将整个重庆市分为“一小时经济圈”、“渝东南翼”、“渝东北翼”三个部分。其中“一小时经济圈”包括大渡口区、江北区、九龙坡区、沙坪坝区、南岸区、渝北区、北碚区、巴南区、涪陵区、长寿区、南川区、江津区、永川区、綦江区、大足区、潼南县、铜梁县、荣昌县；“渝东南翼”包括黔江区、石柱县、武隆县、秀山县、彭水县、酉阳县。“渝东北翼”包括万州区、城口县、梁平县、丰都县、忠县、垫江县、开县、奉节县、巫溪县、巫山县；我们抽取其中具有代表性的长寿区石堰镇麒麟村、江津区德感街道、三河村北碚区水土镇、九龙坡区、开县等进行具体调查研究，并对五种不同模式进行对比分析，从而探寻一种适合重庆市实际发展状况的土地流转模式。

二、重庆市现有土地流转模式

（一）转包

1.基本概念

转包，就是指现有土地承包者以一定条件和期限，将自己的土地承包经营权或使用权转让给同一集体经济组织里从事农业生产的其他农户。以这种形式流转的比较典型区县主要是忠县、江津、纂江、开县、万州等。转包并不改变原来的土地承包关系，原土地承包合同中规定的权利和义务仍由原承包方履行，接包方只需按转包时双方的约定对原承包方负责。转包的期限至少为一年。目前转包主要有两种形式：一是农户之间小规模转包，由于部分农民外出打工，其土地闲置，他们便将土地转包出去，此类转包的转包费低、期限短、稳定性也比较差。二是种植大户将土地连片接包，进行规模经营。这种方式转包费较高，期限较长，稳定性也较高。

2.概况

各种流转模式中，转包是当前重庆市农村土地流转中流转面积最大、比例最高的一种模式，大约占总流转面积的一半，全市通过转包模式流转土地总面积348.3万亩，占流转总量的47.2%。

3.特点

经调查表明，转包模式多是建立在情感基础上进行的交易，农户将土地交由代理人（亲戚朋友或周围邻居）代为耕种，并不是为了获得转包费，而是为了避免土地闲置带来的责罚。这种流转是在非市场准则的导向下达成，并不能真正实现商品的价值；转包模式通常也没有规范的合同，多为口头协议，这有可能产生很大的纠纷隐患；通常农村集体对农业生产与管理要求较低，从而导致流转效果大打折扣。

总而言之，转包最大优点在于它的灵活性，土地在私人之问流动时成本相对低，转出方的主要目的不是为了获取租金，而仅仅是为了避免因抛荒土地受到责罚，因此土地流转代理绩效较低，土地的价值没有得到体现。且土地流转分散，难以从根本上实现规模经营；另外流转双方多以口头形式约定，且通常没有经过审批登记，存在很大的纠纷隐患。

（二）出租

1.基本概念

土地出租，是指原承包方将部分或全部土地承包经营权按照一定期限租赁给他人从事农业生产经营并收取租金的形式。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包同所规定的权利和义务。承租人按出租时约定的条件对出租人负责。现阶段主要是大户承租型和公司租赁型。利用出租模式流转土地比重最高的区域为“一小时经济圈”，其中比较典型的包括大渡岖、九龙坡区、渝北区、涪陵区、江北区、沙坪坝区、江津区、合川区。

2.概况

土地出租是一种较规范、也较为各方所接受的一种符合市场化规律的农村土地流转形式。重庆市目前土地出租面积43.94亩，占流转总量的20.31%，仅次于转包。

3.案例分析

重庆市江津区德感街道办事处三河村村民张泽富于2003年创办了雄风果业有限公司，一方面重新利用撂荒地100余亩，解决了外出务工农民的后顾之忧，增加了农民收入来源，使外出务工农民在获得劳务收入的同时，又获得土地租金收入。另一方面果园建设就地转移了部分难以外出务工的劳动力就业问题。此外，通过果园建设还改善了农业生产条件，推动了规模经营和产业发展。

但与此同时，土地出租过程中也存在很多问题，例如，北碚区水土镇屋基村租用村民土地开办砖厂就引发已一系列纠纷。2003年村干部称要引进一砖厂，希望与村民前段土地租用合同，不仅会给一定的租金，村民还可以进砖厂当工人。但砖厂建起来了，良田消失了，土壤被挖起来烧成了砖。村民发现，当初的致富梦并没变成现实。不少村民表示砖厂招了不少工，但大多是重体力活，老头、老太婆根本干不下。土地流转后的收入并没有提高反而大不如之前，农村剩余劳动力问题也并没有解决。

根据相关法规，农民手上的土地可以以租赁等形式流转，但也明确规定“不得改变原土地用途”。铁峰建材厂与村民签订的租地合同，违反了国家强制性规定，是无效合同，不受法律保护。专家律师认为，对于村民方来说，由于砖厂已破坏土地，即使村民收回土地，复耕也困难；对于砖厂方来说，已投入大量资金，若村民收回土地，工厂将无法生产。因此，双方都应该承担责任。

农民对土地流转知识了解比较少，对相关法律规定，政策等不熟悉，因此缺乏保护自己合法权益的意识，再加上当地土地流转缺乏规范性，农民利益往往会受到损伤。

4.特点

目前在各地土地流转实践中，该种方式所占比例也比较高。但是，这种流转方式也有其不足之处：由于参与这种流转方式的主要还是一些工商企业，因此并不能保证农民利益的最大化。事实上企业是最大的获益者，农民的收益却是有限的，甚至会因为缺乏保护自己利益的意识和知识而受骗，农民很有可能在土地流转中损失利益。

（三）入股

1.基本概念

入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。在土地入股过程中，实行农村土地经营的双向选择（农民将土地入股给公司后，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营），农民凭借土地承包权可拥有公司股份，并可按股分红。该形式最大的优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地流转机制的新突破。

这种形式在重庆市尚处于探索和起步阶段，全市流转土地总面积 14.37 万亩，占流转总量的 2.77%。

2.委托—代理关系

市场参与流转模式是指特定的经济组织将农村土地使用权作价入股，通过入股形式成立股份合作社，入股的农户既是股份合作社的股东又成为了该合作社的员工，从而形成农户1与市场中介的循环委托—代理关系（如图1所示）。该流转模式下农户具有双重身份，市场化程度较高，农户除作为股东可获得按股分红的土地增值收益外，还可获得作为员工按劳分配的劳动所得工资。

图1 市场参与流转的流转关系

3.代表地区——长寿区石堰镇麒麟村

（1）背景概况。一直以来，重庆农村基本上采用分散经营的传统方式。但随着经济发展，分散的经营方式已经严重阻碍了现代技术的运用和现代生产的发展，难以应对市场，农民增收困难。一些企业有好的技术、畅通的销路，但却无法实现规模化发展。面对分散经营的传统方式与现代产业的发展之间的矛盾，在政府引导下，重庆市长寿区石堰镇麒麟村首创了“龙头+公司+农户”的土地入股模式，至此之后重庆各区县开始了类似模式的广泛实践。

麒麟村是重庆市委、市政府实施的“千村推进百村示范”工程中新农村建设示范村之一。地处西山脚下，地貌有山，多为浅丘带坝，土质肥沃。全村有9个村民组。

（2）“龙头+公司+农户”的土地入股模式。由集体经济组织、有实力的大户或工商企业发起，在实行家庭承包方式的承包方之间，将承包土地经营权在自愿的基础上作价入股，组建利益共享、风险共担的股份公司或土地股份合作社等，从事农业生产。这种模式不需要改变当前土地承包政策，却可实现规模化经营，提升农业应对市场的能力。土地入股模式使得龙头企业、股份公司、入股农户三方优势互补，成为利益共同体。龙头企业获得稳定优质的农产品供应，股份公司进行规模化、机械化、科技化生产，入股农户可以通过股份获得稳定的收入，并可以选择受雇于公司获得劳动报酬，或者选择外出务工。总之，通过土地入股的流转模式，各方效益均得到提高。

（3）特点。早在 1992 年，广东省南海市就已经作出了土地入股的尝试（“南海模式”），从那时开始全国就纷纷开始了对土地入股模式的积极探索，但大多数都是“南海模式”的照搬。而 2006 年重庆市对土地入股模式进行了大胆创新，与传统模式相比，麒麟村及其之后的类似实践的创新之处在于：

i.该土地入股模式产生了公司法人，公司以现代企业管理制度经营，生产经营实现规模化、机械化、科技化，土地流转效率得到极大提升；而“南海模式”是非法人组织，入股农户之间以合同方式松散结合。

ii.从广义上讲，农村土地流转既包括土地权利的流转，又包括土地功能的流转。土地权利的流转是指在不改变土地用途的前提下，其使用权在不同经济实体之间的流动和转让。重庆土地入股模式坚持了土地原有的用途，这是真正意义上的土地流转；而“南海模式”在流转中将耕地改变成为建设用地，实际上是土地功能上的流转，农民土地一经流转便无法复耕。

（四）转让

1.基本概念

土地转让，是指在经发包方同意后，原承包方在有效承包期内，依法将部分或全部承包地转让给新承包方，导致原承包方丧失土地承包经营权，新承包方依法取得相应土地承包经营权，结果新承包方承担承包土地相应的义务，原承包方与发包方之间对该部分土地的承包关系终止。

根据土地质量好坏、农民负担轻重，土地转让也可分为三种模式：有偿转让、无偿转让和倒贴转让，有偿的是买卖，无偿的是赠与或遗赠。在我国，土地的使用权可以依法转让，受让人仅对土地享有使用权，而土地所有权仍属于国家或集体。

这种模式所占比例一直不高，适用于那些有稳定非农工作且不愿意再从事农业生产的农户，转让双方一般是同一集体经济组织成员。

2.特点

转让模式会导致农民丧失相应承包期内的土地承包权，但农民依然拥有下一个承包期内的承包权。一般来说，转让模式带来的经济效益较低。

3.重庆市现状

转让模式的市场化程度较低，多发生在全面取消农业税之前，流转双方基本不考虑市场和价格问题，截至2014年末全市转让流转土地总面积90.42万亩，占流转总量的17.45%，占比同转包及出租等方式相比较低。

利用转让模式流转土地比重最高的区域为“渝东北翼”（“渝东北翼”包括万州区、梁平县、城口县、垫江县、丰都县、忠县、开县、奉节县、云阳县、巫山县、巫溪县），达到该区域土地流转总额的8.40%。

4.转让模式的推广

一方面，转让方式的普遍实行对经济发展水平有着较高要求，在实践中不宜操之过急。另一方面，当前我国农村土地定价机制还未形成，农民难以正确评估土地的价值。在这种条件下，如果采取转让方式流转土地，农民的利益很可能会受到损失，享受不到土地增值的好处。当经济发展水平较好，社会保障体系相对完善，农民不再以土地为生活保障时，可以逐渐引导采取这种方式。

（五）互换

1.基本概念

互换是指承包方之间为了方便耕种和各自的需要，对双方或者多方土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。这种流转形式一直都存在，适用于土地细碎以及耕作不便的农户。

2.重庆市现状

互换在土地流转初期比较流行，目前全市互换流转土地总面积55.85万亩，占流转总量的10.78%。

互换土地通常只是为了方便耕种，一般不产生经济效益，如果用较好的地换了他人较差的地，则可能会取得补偿，但额度同样很低。

利用互换模式流转土地比重最高的区域为“一小时经济圈”（“一小时经济圈”包括大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区、涪陵区、长寿区、江津区、合川区、永川区、南川区、綦江区、大足区、潼南县、铜梁县、荣昌县），达到该区域土地流转总额的5.37%。

三、成果分析

（一）调研对象

本文数据主要来自于本组成员暑期对重庆市各土地流转先进区随机的抽样调查。在获得每户的调查结果后，请村社组长、会计等知情人对其进行甄别，做进一步核实确认，更正个别可疑或相对保守、偏离实际情况的数据，最大限度地保证了数据的真实、准确、可靠。

（二）研究工具

本次调查主要采用书面问卷与观察法、小型座谈会、知情人深入访谈相结合的调研方式对重庆市当地的200户农户进行了随机调查，总发放问卷200份，回收量200份，回收率100%，有效率约85%。

（三）分析工具

本文采取文献研究和实地典型调查相结合的研究方法，利用统计工具EXCEL对搜集的数据进行统计分析，利用其所生成图表直观反映数据现象，进而总结、得出结论，具有比较强的科学性。

（四）调研结果

1.调查问卷内容主要包括农户生计和土地流转两大方面

农户生计情况主要包括：①家庭人力组成情况：家庭人口构成情况（包括性别、年龄、教育水平、劳动力水平、就业情况、技术技能等）②农户土地资源占有情况：土地面积、土地投入（包括肥料、农药施加、除草剂、机械投入）、土地产出（农户所种经济作物产量及经济效应等）③家庭年收入、年净收入、家庭其他收入与日常开支。

土地流转主要包括：①现阶段农户参与土地流转现状；②具体土地流转的面积及流转方式③农户对土地整理的态度及要求（分为己进行过土地整理、未进行土地整理两种情况）。

2.具体数据分析

（1）样本农户基本情况。本次调查回收的170份有效问卷中，总计782人，户均人口4.6人，其中男性略多于女性，但总体比例趋于1：1。被调查者年龄主要集中在48～66岁之间，比例高达32.23%。在受教育程度方面，文化水平差异较大，文盲占10%左右，小学、初中比例达到60%还多，占高中级高中以上文化程度仅占约9%。

通过对劳动力配置方面数据的整理调查，我们可以看出，务农劳动力在一定程度上还是大于非农劳动力的，而其中的非农劳动力主要是家中的青壮年，他们中主要以外出务工为主。

（2）土地流转的基本现状。土地流转形式主要出租、转让、转包、入股、互换等方式，其中转包为主要形式，土地受让方主要为种植大户或其他农户。其次是出租，受让方主要为公司或个人，以用于发展养殖业。还有入股形式，主要以农业合作社形式开展。2014年重庆市全市农村耕地主要流转形式流转情况详见（图1-1）。

抽样调查中未参与土地流转的农户较少，参与土地流转的农户占83.73%，仅转入土地的农户较多（见图1-2）。

在调研中还发现研究区土地流转规模较小人均土地面积很小，规模化，集约化程度并不是很高，两亩及两亩以下的人均占有面积占了被调研者的60%左右。（见图1-3）

由图1-3数据及调研发现当前人均耕地面积很小，即使农户选择全部转出承包地，其数量也不可能太大，且由于农户的“恋地”意识依然存在，很多农户并不是把其全部农地都转出，而是选择部分转出，留下一部分主要是心理踏实，也是其口粮供应。多数农户在转入农地以后，经营规模的实质性的变化并不大，规模较小。

通过调察，我们发现在万州区、黔江区、琣陵区、大渡口区这四个区中，大渡口区的城镇化率最高，但从2000年至2013年，这四个区的城镇化率都呈上升趋势。这说明随着土地流转的推行，各区镇城镇化水平在逐步增加。（见图1-4）

四、问题及建议

（一）政府

1.农民对土地流转的认识停留在基础阶段

农户的文化水平相对较低，加上留守农村人口中高龄居多，一些复杂的土地流转形式，例如入股等，在概念上就很难被农户理解、接受，建议政府循循善诱，从转包、出租等较基础、简易的土地流转模式着手推广。作为土地流转的管理者，政府还应耐心引导农民接触土地流转案例，定期针对农民、村社团体开展关于土地流转的知识技能培训，以便土地流转被更快速更广泛更深入地接受，从而丰富土地流转模式，集约化土地，聚集绿色农业、轻加工业，带动当地的经济发展，推进新农村建设。

2.农民参与土地流转的积极性不高

农户“恋地”意识仍比较普遍，要从根本上让农户接受土地流转，必须提供足够好、看得见的生活保障政策，让农户觉得即使全部转让土地，也心里踏实，不需要担心口粮生活问题，那么土地流转就不会受到传统小农思想的限制，激发土地流转的潜力。换一种说法，经济效益对于农民的经济行为几乎是有决定性作用的，不论那种土地流转模式的引进和推广，都需要考虑农民的经济收入和生活保障。农民只有看到成功的流转案例和直观的经济效益，才能调动他们参与土地流转的积极性，政府在未流转的地区，可以重点培育积极流转农户，来“抛砖引玉”。

3.小规模流转较普遍，难以集约化、规模化经营

调研区中农户土地转入平均面积为2.37亩，转出土地平均面积为1.82亩， 均属于小规模流转。小规模土地流转难以激发规模经济，单位经济效益增长和正外部性并不明显。政府在条件符合的地区，可以开展统一的土地流转，便于引入大型企业；或者统一流转到大型合作社，政府指导开展集约化、规模化种植，从而实现土地流转的真正价值和意义。

4. 土地流转缺乏规范性损害农民利益

政府应该把土地流转的服务与监督职能关系妥善处理，大力推进土地流转的规范化，用政策和法律保障土地流转行为。对已开展土地流转的经济单位加以监督，既要保证流转的土地符合国家政策，还要监督土地流转协议是否既有欺诈、不公平条款，保障农民利益。

（二）中介

将农用土地的供给主体和需求主体联结起来的中介组织，分为农民自发兴办和部门兴办两种，具体的表现形式有：土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会等。现有的土地流转中介组织都存在着以下问题：

1.中介组织数量少，规模小，专业化、规范化程度低。

2.存在自身专业素质并不高的非法中介组织，以变相的赢利为目的，破环了土地流转市场的正常秩序。对此政府应当加强监管力度，在政府官方网站上给出合理合法的土地流转渠道。

3.中介的推广率低，且多数农户对中介持不信任态度

中介的应用在全国土地流转过程中尚处于起步阶段，在我们所选取的调研地重庆市亦是如此，甚至有农户并不知道有中介的存在。农户在土地流转过程中处于信息劣势，不了解流转的市场行情，也不会轻易相信中介的承诺，害怕自己的利益有所损失。针对以上的问题，中介组织应当加大自身的宣传力度，与农户签订有法律保障的合同以保护其切身利益，逐渐在社会中建立起规范的中介制度，让农户们意识到中介存在的必要性。

4.土地流转中介资金短缺，中介平台的建立滞后

部门兴办的中介组织由于有地方政府财力的支撑和政策扶持，应该主动无偿地承担一些社会发展的职能，例如为农户提供免费的有关土地流转的咨询和服务，为土地流转事业做出贡献。对于农民自发兴办的中介组织，因为需要有偿服务来维持正常运营，而农民对于有偿服务往往持排斥态度，导致这些组织很难生存发展。对此，农民自发兴办的中介组织必须要提高其专业化程度，提供有质量保障的服务，使农户意识到中介组织的重要作用。

（三）土地流转参与方（流入方、流出方）

1.土地流转行为亟待进一步规范

根据走访调查发现，土地流转参与双方很少签订土地流转协议。尤其是当土地流转行为发生在经济单位内部时，几乎都采取口头协议形式，致使法律法规难以给予保护，土地流转双方维权困难。部分土地流转参与方违反国家相关土地使用政策，随意更改土地用途；部分经营者往往为追求短期高回报的经济利益，采取过分施肥施药、违规排污等行为，对于土地健康状态的保护，即便在流转协议中即便有所涉及，但在实际中实施过程中，往往缺乏监督、反映、检测和惩罚机制，致使绿色农业可持续发展受到极大影响。土地流转双方，应以国家政策规定为准绳，相互规范、监督对方行为，以合理合法的规范形式开展土地流转，保护土豆，保障双方利益。

2.土地流转双方对流转期限的分歧较大

作为土地流出方，出于对自身利益的考量，流出方多数都倾向签订短时间的土地流转协议。然而，作为土地流入方，因为前期投资成本高，投资时间长，回报见效慢，需要较长的流转期限来降低成本、提高收益。显而易见，短时间的流转期限与对农业生产进行长期投资相互矛盾。如果以土地资源、土地质量为代价，快速获得高额短期回报，这不仅没有改善农业生产方式、提高农业生产效率，反而让农业发展不再绿色、高效，与我们建设可持续发展经济的初衷相违背。所以，在土地双方流转期限上，还需流出流入双方进一步博弈，找到利益的均衡点。

3.土地流转中经济利益分配机制不完善

农户在公司、企业等大型外来经济单位参与土地流转时，利润分配方案倾向于大型外来经济单位，普通农户既缺乏话语权，还没有相应的意识、知识技能去监督、博弈，利益分配权相当于控制在相对方手中。另外，在乡村政府主导的土地流转中，农民的主动地位也处于被动接受的姿态，难以表达真实诉求。所以，土地流转双方，尤其是农民群体，需要多了解相关法律法规，用知识武装自己，用法律的保障自身权益，去推动利益分配更加更加公平。

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作者简介：王尧（1995-），女，四川省绵阳市人，民族：汉 ，学历：在读本科生，单位：东北师范大学经济学院，专业：经济学，研究方向：经济学。

赵柏屹（1993-），男，四川省巴中市人，民 族：汉，学历：本科，单位：东北师范大学经济学院，研究方向：经济学。

魏旋（1996-），女，四川省达州市人，民 族：汉 ，学历：在读本科生，单位：东北师范大学经济学院，专业：财政学，研究方向：财政学。

侯静雨（1995-），女，河南省安阳市人，民 族：汉 ，学历：在读本科生，单位：东北师范大学经济学院，专业：经济学，研究方向：经济学。

肖永荣（1996-），男，江苏省扬州市人，民 族：汉，学历：在读本科生，研究方向：经济学类。