常州城乡居家养老服务现状分析及对策建议

摘 要：根据民政部“9064”养老模式（即4%的老年人入住养老机构，6%的老年人通过社区养老，90%的老年人通过居家养老满足养老需求），大力发展城乡居家养老，对破解日趋严峻的养老服务难题、切实提高老年人生活质量具有重要意义。常州居家养老在服务网络广覆盖的基础上，积极创新特色服务模式，取得了阶段性发展成果。笔者调研了常州市居家养老服务情况，认为当前居家养老存在援助服务对象标准不科学、多元化投入机制未建立等问题。因此，本文针对这些问题提出相应对策建议。

关键词：居家养老；养老服务需求；对策建议

居家养老是指以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供助餐送餐、上门家政、康复护理等社会化服务。居家养老由家庭和社会共同为老年人提供养老服务，是适应绝大多数老年人需求的养老方式，也是适应我国国情国力的养老模式。

一、研究背景

（一）常州市老年人口现状

截至2014年末，全市60周岁及以上老年人口数为78.02万，占户籍总人口的21.16%，高于全省和全国平均水平。人口快速老龄化、老年人口高龄化、老年人家庭空巢化以及部分老人失能化四化叠加。常州市空巢老人39.98万，占老年人口的51.24%，其中，独居老人6.52万（8.36%）。全市半失能老人5.03万（6.45%），失能老人0.89万（1.14%）。

（二）常州市养老服务基本情况

常州市已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助、覆盖全体老年人的社会养老服务体系。截至2014年底，全市养老床位总数达31980张，每千名老人拥有养老床位39.9张，其中市区护理型床位占比达40%。居家养老服务中心（站）实现城乡全覆盖。2014年四城区4300余位老年人享受政府提供的援助服务补贴，市、区两级财政补贴1100万元。虚拟养老院为5万多户老年人家庭免费安装“一键通”。居家养老取得了阶段性进展。

二、常州市居家养老服务情况

（一）居家养老服务供需情况

在常州，人人享有社会保障基本得以实现。2014年末，养老、医疗、失业三大保险综合覆盖率达98%。市区月人均养老金水平2220元，比上年增长12.4%。城乡居民基本养老保险基础养老金提高至每人每月170元。

1.需求情况。老年人经济保障改善后，对于生活照料、医疗康复等居家养老服务需求日益强烈。但老年人购买服务的消费理念还没有普遍形成，居家养老服务的有效需求仍然不足。

2.居家养老服务供给和使用情况。根据“常州市居家养老数据库”数据，总体来看，城市社区居家养老服务供给率普遍高于农村社区，部分服务项目有很大差距。老年人对各项居家养老服务的使用率比较低。

（二）居家养老政策保障情况

1.政策体系。近两年，相继出台关于推进社区居家养老、虚拟养老、发展养老服务业、加快医养融合、加强老年教育工作等意见，明确以基层服务设施建设和长效运行机制探索为重点，积极扩大居家养老服务普及面。

2.服务对象。对五类老年人（介助、介护低保老年人，当地无子女照顾年满60周岁市以上劳模，年满70周岁归国华侨，孤老、独居及属于介助和介护对象的离休老干部，以及90岁以上高龄老年人）实行援助服务，标准为每人每月200元，其中介护对象300元。

3.服务网络。市级设居家养老指导中心，辖市（区）设管理中心，街道（镇）、社区（村）分别建立社区居家养老服务中心（站）作为服务实体。目前，全市建设社区居家养老服务中心（站）1030个，已实现城乡全覆盖。

4.投入机制。市、区两级财政按服务规模对居家养老服务中心给予运行补贴，2014年四城区签约服务7492户老年人，财政补贴150万元。市级财政每年对提档升级、增加服务项目的居家养老服务中心（站）“以奖代补”，2014年补助450万元。

（三）存在问题及分析

1.援助服务对象资格和待遇标准不科学。目前援助服务对象主要以年龄、收入、特殊贡献等为条件，其中，“离休干部”、“90周岁以上”等身份不能体现对援助服务的真实需求，而对于真正困难的老年人家庭来说，每月200-300元的标准远远不能满足老年人的实际需求。

2.居家养老发展不平衡。全市达到省标准化以上水平的社区居家养老服务中心（站）覆盖率仅为19.62%，为行动困难的社会老年人服务率偏低，康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务还跟不上。

3.公共卫生资源共享不充分。调研中显示，健康咨询和预防保健提供率分别只有61.80%和50.11%，健康档案使用率也只有29.67%。可见，在居家养老服务中公共卫生资源使用还很不到位。

4.多元化投入机制尚未建立。养老项目投入大、利润低、回报慢、缺乏吸引力，社会资本参与居家养老的热情不高。此外，老年人消费观念相对陈旧，舍不得花钱为自己提高生活质量。

5.农村敬老院没有活力。农村敬老院是指由乡镇设立，以供养五保对象为主的养老机构，其经费由县、乡两级财政承担。长期以来，因其自身和收住对象的特殊性，农村敬老院都是封闭管理，封闭运行，极少对外开放，造成床位空置率居高不下。

三、对策建议

（一）立足实际需求，丰富服务项目

1.进一步规范援助服务。开发居家养老服务结算系统，与现有的居家养老数据库形成“申报-审核-审批-服务-结算”闭环，加强对居家养老服务的全程监管，切实保障老年人本人享受到相应标准的援助服务。援助服务对象分类管理，在保障现有援助服务对象基础上，提高困难老年人援助服务标准。

2.扶持重点服务项目。大力推进“老年助餐工程”，采取政府扶持、社会参与、市场运作的方式，建设和运行老年助餐中心。充分利用公共卫生服务和现代医疗信息系统，组建医养融合、信息互通的数据平台，发挥注册护士、退休医生等在家庭出诊、家庭护理、家庭病床等延伸性医疗服务的作用，探索建立长期护理保险制度。

（二）加强载体建设，提升服务水平

充分发挥社区的依托作用，通过盘活存量、做好增量，着力整合为老服务资源，加快居家养老服务设施的提档升级。

1.完善规划布局。市（区）政府根据市级规划和本区域实际编制养老服务业发展规划，并制定养老服务功能、设施布局规划。街道（镇）、社区（村）的居家养老服务用房可通过盘活闲置房产等办法逐步加以解决，为居家老年人开展综合服务。

2.推行标准化建设。深化居家养老服务标准化试点项目，推广居家养老服务的标准化和规范化建设。对照江苏省《社区居家养老服务中心（站）评估指标体系》有关要求，加强标准化和规范化建设。

3.丰富“互联网+”居家养老服务内涵。巩固“12349”平台社会化运行成果，借助互联网整合“线上线下”服务资源，同时依托“楼口”实体店网点优势，承接居家养老服务内容，满足老年人多元化的服务需求。

（三）厘清政府职责，发挥主导作用

1.加强政策引导。各级政府将居家养老服务体系建设纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府目标管理和绩效考核，纳入政府为民办实事项目。充分发挥政府资金投入主渠道的引导作用，逐步建立与养老服务发展需求相适应的财政投入机制，经费列入同级财政预算。

2.健全监管制度。建立和完善居家养老服务组织认证、年检、等级评估制度，完善居家养老服务组织绩效考评和补贴发放办法，积极引入第三方评估机制，对居家养老服务机构的服务能力和服务质量等开展社会评估评审。成立养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估、服务中介、风险分担等方面的作用。

3.优化人力资源配置。通过政府购买服务，合理调配街道（乡镇）、社区工作人员，落实好区域内居家养老服务的管理工作。实行资格认证，鼓励持证上岗。在居家养老服务组织就业的专业技术人员，执行与养老机构相同的执业资格、注册考核制度。鼓励社区开展“邻里守护”老年人志愿互助活动。

（四）激发市场活力，鼓励社会参与

充分发挥市场在居家养老服务中的主体作用，调动企业、社会组织、个人和其他社会力量开展居家养老服务的积极性，从“行政推动”转变为“激发市场活力”，形成专业化、多元化的发展格局。

1.引导老年人购买服务的消费理念。积极引导老年人转变观念，鼓励他们通过市场购买服务，营造居家养老服务社会化和市场化良性发展环境。

2.完善政府购买服务制度。健全购买机制，落实购买资金，鼓励专业社会组织和企业提供老年精神关爱、老年人法律服务等居家养老服务。鼓励按照机构投保、保险公司运作、政府支持的原则，实施服务组织综合责任保险，提高其责任风险的应对能力和善后处置能力。

3.推动政社互动。建立健全市、辖市（区）、街道（镇）三级社会组织培育孵化基地网络，培育更多优秀社会组织参与居家养老服务领域。

（五）充分尊重差异，助力村民养老

要根据农村实际情况，因地制宜探索适合当地的运行和服务模式。

1.完善区域居家养老服务功能。通过整合乡镇、社区服务资源，利用区域内的文化、体育等设施，在实现公共服务共享的基础上，针对老年人的特点，完善娱乐、休闲、学习、康复、保健等服务功能，辐射、服务区域内居家养老对象。

2.充分发展为老服务项目。对人口居住分散、条件尚未成熟的地区，一方面要保障老年人基本活动条件，另外要积极拓展基础性的生活照料等服务。

3.改造农村敬老院。一是探索敬老院“公办民营”模式。二是增加敬老院服务功能。三是发展敬老院特色服务。鼓励敬老院开展外送的居家养老服务，如助餐、助浴等。

参考文献：

[1]北京市民政局. 居家养老服务体系建设研究——以北京市发展居家养老服务实践为例. 2011.

[2]左建一，周志华. 宁波市农村居家养老服务的实践与思考.