我国环境民事公益诉讼专项金制度构建研究

2014年修订的《环境保护法》如今虽已正式生效，但新法中有关环境费用问题的规制仍存在空缺，急需相关制度予以保障。本文认为，专项金制度的构建需要从资金来源、资金运作以及事后监督三个方面着手，借鉴域外环境诉讼资金管理制度并结合各地方环境诉讼资金管理办法，建立一套在全国适用的环境民事公益诉讼专项金制度。

随着环境问题的日益突出，国家对环境保护的力度也明显加大，并在2015年出台新《环境保护法》，该环保法的一个重大修改就是拓宽了环境公益诉讼的原告主体资格，使环境公益诉讼制度再次进入公众的视野。但环境公益诉讼归根结底是一种公益诉讼，公众提起公益诉讼的意愿低，这样的难题在环境民事公益诉讼中也会出现，为提高公众参与环境民事公益诉讼的积极性，确保该项制度顺利实施，我们应当建立环境民事公益诉讼专项金制度来解决环境民事公益诉讼的难题。

一、环境民事公益诉讼专项金制度构建背景

在生态环境恶化的大背景下，为了进一步惩治破坏环境的违法行为，我国对环境民事公益訴讼制度进行了完善——正式确立了公民提起环境民事公益诉讼的主体资格，拓宽了维护环境权益的途径。在对该制度的实施情况进行调研后，我们发现该诉讼制度存在以下几个重大问题：其一，公民参与诉讼的积极性不高；其二，多数原告无力承担环境损害的鉴定费用而导致诉讼难以进行；其三，在被告败诉且无力支付赔偿金的情况下，法院的判决难以执行，诉讼的目标不能完全实现。然而，这些问题出现的原因之一就是缺乏资金，对此，我们提出建立一套在全国适用的专项金制度，即环境民事公益诉讼专项金制度，用于解决上述问题。

二、我国环境民事公益诉讼的地方探索

为保障环境民事公益诉讼的顺利进行，解决环境民事公益诉讼中诉讼难、取证难、鉴定难和执行难等问题，政府、法院以及各民间环保组织对环境民事公益诉讼的专项金都进行了探索，并且建立了不同的模式。

（一）昆明市政府率先创立“环境公益诉讼救济专项金账户”

在2010年，昆明市针对专项基金发布相关暂行办法，制定了《昆明市环境公益诉讼救济专项基金管理暂行办法》，该文件对救济资金的来源、资金管理、救济对象及资金的用途等都作了规定。然而该《办法》在实践运作中出现不少问题，主要是其对基金运作程序、资金的审计监督规定尚未进行细化，建立的只是市政府、市环保局、市财政局与市审计局的行政机关内部的联动机制，具有非常浓重的行政色彩。

但是昆明市的专项基金模式作为专项基金的初步探索，对其他省市建立专项基金具有重大意义。据资料显示，继昆明之后，2011年，海南省高院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》；2016年3月，江苏省省泰州市政府办公室印发了《泰州市环境公益诉讼资金管理暂行办法》。虽然目前建立专项基金的省市不多，但是随着公众环境民事公益诉讼意识的增强以及国家对环境民事公益诉讼支持力度的加大，星星之火必成燎原之势，使得环境民事公益诉讼专项金制度在全国范围内得以建立。

（二）福建漳州中院建立“生态环境损害修复资金”

2014年，漳州中院的“生态环境损害修复资金”在福建省率先设立，该基金有利于公益诉讼的推进与漳州中院实施“1+N”生态修复模式的实现。依据《漳州市生态环境损害修复资金管理办法（试行）》规定，基金以漳州市中级法院的“标的款专户”为核心，实行分账管理、专款专用，资金主要用于补救污染者无力赔偿的环境损害，也用于支持生态环境质量检测和生态文明宣传教育等活动，并由漳州中院作为资金的管理人，对资金进行合理、专业的运作。漳州中院建立的生态环境损害修复资金与昆明市的专项基金相比较，漳州中院建立的修复资金不再具有浓重的行政色彩，但是在公众参与方面仍有很大的局限。

（三）自然之友设立“环境公益诉讼基金”

自然之友是中国成立最早的全国性民间环保组织。“环境公益诉讼支持基金”是自然之友环境公益诉讼行动网络项目的重要组成部分，用于资助和支持民间环保组织提起环境公益诉讼，提高环保组织的诉讼能力。相比于政府和法院主导的公益基金模式，该基金的最大特点在于没有政府的参与，资助的对象是符合环境公益诉讼起诉资格的社会组织。基金第一轮资助重点范围是拟提起诉讼的案件前期费用，包括调研、取证、聘请专家等，能在一定程度上弥补政府执法能力的不足。

三、域外专项金制度对我国的借鉴

（一）域外专项金相关制度

1.美国

美国设有“超级基金制度”，该制度是具有代表性的环境损害赔偿基金制度。其初始资金来源于对特殊行业所征的专门税以及联邦财政拨款。资金主要用于自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害赔偿，即超级基金资助清理措施、为消除污染和恢复环境的作业支付费用，但只有当责任人不能查实时，反应基金才承担有害废物的清除费用。

另外，美国环境侵权损害中规定了惩罚性赔偿。在《惩罚性赔偿示范法》 中规定了衡量惩罚性赔偿金额考虑的几项因素，包括被告过错、补偿金数额、被告目前的经济状况、以及被告的补救措施等。具体而言，在对惩罚金的具体数额确定上规定，2003年，美国确定惩罚性损害赔偿与补偿性损害赔偿的比例最高为9倍；2008年，美国法院通过判例确定在集团侵权诉讼中的该比例限定为1倍 ；法官在具体案件中根据此标准在自由裁量权内进行判决。

2.日本

日本“公害健康损害赔偿金救济制度”是一项由政府以及企业共同出资，建立补偿基金来救济公害受害人的制度。该制度以民事责任为基础进行损害补偿，原则上由造成损害的企业对资金进行负担，主要包括：第一、救济受害人所需的补偿费，全部由企业主筹措。第二、公害保健福利事业的费用的1/2由企业主负担，剩下的1/2由公费负担。公费份额中国家负担一半，另一半由实施福利事业的政令市负担。第三、由于本制度是公益制度，故所需要的事务费由全额公费负担，实施制度的政令市与国家折半开支。

为完善“公害健康损害赔偿金救济制度”，日本还设立了公害健康受害补偿协会，主要职责是从全国的企业者那里征收赋税金，将之交给实施救济事业的政令市，由政令市实施补偿给付的支出。

3.英国

英国设有“全国性质的诉讼援助制度”，该制度里规定援助费用由政府出资建立且由专人管理，若想获得资金援助，需向其提出申请并获得审查通过即可启动资金。

（二）域外专项金制度对我国的启示

各国法律在专项金制度上都有相关规定，但目前尚无国家建立专门的、完整的与环境有关的基金制度，这并不意味着对其不重视，多个国家已经开始针对环境损害赔偿基金进行立法，此基金的建立，不仅为环境污染的治理提供了有力的保障，还为受害人提供救济，同时也对创建良好的生态环境起了积极的促进作用。

随着我国对环境保护力度的加大，建立环境诉讼专项金制度势在必行。对此，我国可借鉴域外相关制度来建立符合我国国情的制度，如美国“超级基金制度”中的资金来源规定、《惩罚性赔偿示范法》中的损害赔偿懲罚金制度以及日本关于赔偿金的适用方式和管理机构的规定等，将其引入我国环境诉讼专项金的创建，并结合我国国情，从国家、社会、侵权者、受害者等方面全面考虑，制定一套专门的、完整的专项金制度，以解决环境诉讼资金困难的瓶颈，从而完善环境诉讼体系。

四、我国环境民事公益诉讼专项金制度架构

通过研究我国现有的环境保护基金模式，并借鉴以上三种模式的优点，我们提出了一种新的适用于我国的专项金模式。

（一）基金管理制度

环境公益诉讼专项金的管理层级，应根据我国的具体情况，建立中央和省级两层级的基金管理体系，其主要职能包括对资金集中管理、对资金申请报告合要求性审查以及进行资金拨付等。

在管理层级上，中央由环保部下设专项金管理部门，管理社会捐赠（由中央管理以防止地方保护）、环保彩票以及国家财政税收支持基金，并负责受理全国性或者跨省的案件诉讼资金申请及支付；省级由省环保厅下设专项金管理部门，负责对本省内所得环保惩罚金以及省政府财政支持资金进行管理，受理本省诉讼资金的申请及支付，承担本省内部的环境诉讼支出，在省级资金不足以支持诉讼支出的情形下，可向中央基金管理部门申请资金支持。

鉴于现下我国环境诉讼案件数量较少，建议建立两层级的专项金管理体系，以避免人力资源的浪费以及地方保护导致资金申请和审批过于随意。随着公益诉讼的发展，今后可根据案件受理数量在部分省下设市级基金管理部门，形成三层级的管理体系，但总体上应当以两层级为主，三层级辅之。在管理部门内部结构上，应分为两个部门：财政管理部门以及审查部门，财政管理部门主要对基金的收集和下发进行核计，审查部门对申请进行书面的审查和实地考察。

（二）多元化资金来源

资金是限制许多社会组织开展活动的主要原因，只有在保证社会组织资金来源充足的情况下，社会活动才能顺利开展。因此，我们应当通过多种渠道筹措资金，为环境民事公益诉讼提供资金保障。

1.收取惩罚金及环境损害赔偿金

鉴于惩罚金及损害赔偿金在美国的实践效果，我国也可引入这一制度并加以完善，在环境民事公益诉讼中，对被告实行惩罚金制度，能在被告败诉时对其成倍惩罚以至于达到惩戒和警醒作用。

其缴纳惩罚金纳入省级基金管理部门进行管理，以支持其他公益诉讼，在对惩罚金进行管理的同时也对被告所交的恢复环境费用一并管理，这样有利于赔偿金的高效利用。如此，当被告无法支付或不足以支付判决的环境恢复费用时，基金管理部门可直接从专项金中拨付所欠缺的费用，从而减少了其他的申请程序，若环境恢复赔偿金有盈余，则直接转入环境公益诉讼专项金用于支持其他诉讼。

2.政府财政拨款

前文提到英国的“全国性质的诉讼援助制度”，即政府出资对诉讼费用进行援助的制度，政府拨付的款项从政府财政中提取，或者在税收法中新增环境保护税，对正在造成环境污染以及有污染风险的企业征收环境保护税，用于预防和治理，实行超额累进制，污染越大则所交费用越大，不仅实现对企业污染净化的监督，而且还对环境诉讼提供了支持。政府财政拨款体现了政府对环境治理的重视，无论是政府拨款还是增加环境保护税都是一个大数额，使得公民提起诉讼得到了保障，从而增强提起环境诉讼的积极性。

3.社会公益捐赠

随着我国社会经济的迅猛发展，人民的生活水平不断提高，越来越多的人开始关注慈善事业，并且积极的参与到慈善的行列中来，使得慈善成为社会保障体系的有益补充，将慈善的力量延展到各个领域也已成为一种趋势。环境公益诉讼专项金中的社会捐助主要包括三个方面：第一是公民个人捐赠。可以在中央级基金管理部门下开设一个银行账号，向公众公开，以方便公民个人直接捐助。第二是通过明星公益汇演的方式筹集，利用明星的知名度来宣传环保，并可以选出环保公益大使带领大家保护环境。第三是通过举行公益拍卖会的方式，将拍卖所得资金用于保护环境。

4.环保彩票

彩票是政府为满足特定的社会公共需求所采取的一种辅助性手段，主要用于满足社会公共事业的需要。 由于彩票具有扩大融资渠道、增进税收、促进消费等功能，世界上很多国家都发行大量彩票，从而吸收大量社会闲散资金，政府可将这些资金用于社会福利、公共卫生、体育、文化教育等事业，以弥补国家财政对公益事业拨款的不足。

目前，我国的彩票市场秩序良好，从主导彩票市场的福利彩票和体育彩票的发展方针来看，都是在本着“公开、透明、参与”的原则和积极接受社会监督的原则下进行的。发行环保彩票来筹集环保专项金，对此种形式募集的专项金可以采取福利彩票、体育彩票等彩票管理方式，利用以绿色为基调、再生纸制作的彩票和互联网终端软件或第三方平台等方式展开销售。在对环保彩票的监管中，可适当提高其返奖率，逐步降低发行费用比例，募集到的资金全部用于环保事业，重点支持环保公共基础设施建设、公益性污染治理、生态修复项目以及环境诉讼等，按比例将一部分筹集到的资金转移到环境诉讼专项金中，用于对诉讼阶段的各种费用的支出。

（三）专项金的运作

1.诉讼保障金运作

第一，诉前激励。在社会法制化建设进程中，诉讼作为解决纠纷的途径已得到广泛运用，但诉讼作为一种耗时耗财的解决纠纷方式，多数人都是最后才考虑采用此种方式维权。鉴于人趋利避害的本能对提起环境民事公益诉讼的阻碍，我们可以用专项金中的资金对原告给予适当的奖励来激励国民提起此类诉讼，即在环境民事公益诉讼机制下建立诉前激励机制，对提起诉讼被受理的原告给予一定奖励。此奖励以促进民众积极提起诉讼为目的，不要求提起该诉讼的原告胜诉，因此设置的奖励不宜过高，过高的奖励容易使得民众为获得奖励任意起诉而导致滥诉。该奖励的设置不仅在一定程度上对原告因提起诉讼耗费的时间和资金进行了补偿，更主要的内涵在于对其提起诉讼行为本身的肯定与表彰，传达出保护环境的重要性。第二，诉中各种费用支出。在实践中，限制环境损害纠纷进入诉訟途径的主要因素就是鉴定费及律师费，高昂的费用使得大多想要提起环境公益诉讼的主体望而却步。虽然新环保法赋予了公民提起诉讼的资格，但这些费用使得有提起该公益诉讼意愿的个人心有余而力不足，并出现提起环境民事公益诉讼的主体几乎均为环保组织的尴尬局面，虽然环保组织致力于环境维权，但我国的环境损害太严重，其努力只是杯水车薪，根本的解决之道在于依靠群众的力量。保障公民提起公益诉讼，其关键就在于各种费用的承担上，而该专项金制度就可以解决这个难题：在诉讼过程中，由专项金支付该诉讼所需的鉴定费和律师费等费用，完全消除个人提起该诉讼的后顾之忧。第三，诉后奖励。诉后奖励是指提起环境民事公益诉讼的主体在胜诉后，可依法得到一定额度的奖励，奖励的数额以法院判决被告应缴纳的损害赔偿金为衡量标准，结合当地生活水平来最终确定奖励额度。此处的诉后奖励仅是原告胜诉才可获得的奖励，奖励的意义在于表彰其对环境保护的热忱与对损害环境行为主体的监督，鼓励公众积极监督生活中损害环境的行为主体。

将诉讼保障金用作诉前激励与诉后奖励，此种运作方式极大程度的减少了公民提起环境民事公益诉讼的阻力并提高了公民参与公益诉讼的热情，能切实保障环境民事公益诉讼的顺利进行。

2.执行保障金运作

第一，恢复费用。根据环境民事公益诉讼司法解释，生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用，恢复生态费用宜由专项金管理机构分期拨付。恢复生态的工程不是一蹴而就的，其治理期限通常较长，并且需要耗费大量的人力、物力，所以在工程进行中，应当安排监督人员对工程进行视察验收，对每一期的治理工程所需要的资金进行严格核算，工程达到预期的治理效果再继续开始下一期的治理工程，反之，则暂停执行人员的工作，查清问题的根源再继续治理工程。在治理过程中分批拨付资金可以避免资金的滥用，防止贪污，确保资金能够真正的用在治理上。第二，其他费用。

除了用于恢复环境所耗费的物资，实施该工程的人员所获的报酬也由专项金支付，这些人员大多数由环保部门的技术人员组成，他们负责监督工程的实施、为工程的实施出谋划策并对环境进行检测，对于这些人员也应当给予适当的报酬。

（四）基金申请程序

为保障我国环境诉讼专项金制度高效运行，避免专项金因申请漏洞而产生不必要的浪费，必须设立严格的申请程序。首先，专项金的申请条件应当以法院受理环境诉讼案件为前提，在法院对案件进行审查后才能就诉讼过程中所需的费用进行申请。申请应当由原告提出，一并提供相关证据材料，经法院初步审核，并由经手的相关人员签章，相关人员需对自己的签章负责，这能保证事后追责有对象，并防止申请的随意性。其次，在申请通过法院初次审批后，再由法院交省级基金管理部门或中央级基金管理部门进行二次审批，需要对材料进行实地考察的，应当在规定时间内对案件情况以及申请数额进行调查取证，查证属实的，则批准申请，有弄虚作假的则依法惩治。最后，申请资金发放时，由发放部门确保资金到位，相关部门对该申请进行备案登记，监督机构监督资金的用途。

（五）专项金的监督

关于对专项金运作的监督，借鉴美国“超级基金制度”规定的资金由环境保护局统一进行领导监督，结合我国对此制度的实践经验情况，参照昆明市《环境公益诉讼救济专项金管理暂行办法》中的规定，建议由审计机构负责对救济资金管理使用进行监督，鉴于在全国范围推行的专项金制度由中央和省级两级管理机构进行管理，则相应的监督机构应分别为审计部与审计厅，由他们对资金的拨付进行核实，实时公布资金拨付情况，并在每个会计年度公布年度财务报告，向公众公布资金详细的来源与去向。

五、结语

环境公益诉讼作为维护环境权益的有力途径，对保护环境、整治破坏环境的违法行为有举足轻重的作用。环境民事公益诉讼专项金制度对环境民事公益诉讼制度的完善有重大贡献，其贡献主要表现为专项金制度能强有力地克服环境民事公益诉讼在实践中遇到的困境，能让环境公益诉讼制度更具操作性，当环境民事公益诉讼专项金制度在全国推行时，提起公益诉讼的案件数量必然有较大幅度的增长，对制造环境损害的行为主体起到震慑作用，也能使环保意识深入人心，环保工作更好的得到开展，从而形成全民维护环境权益的良好氛围。