浅析公共政策视角下我国听证制度的完善

[摘要]在我国政府运作以及公共决策的众多创新举措中，听证制度占据着举足轻重的地位。听证制度作为在我国社会主义民主政治中起着重要作用的支柱性制度，其在我国的确立和发展，符合保障公民权利、构建服务型政府的社会发展趋势。就我国当前情况来看，听证制度已经比较广泛地应用到公共部门各方面。然而听证制度在我国还是一个相当年轻的制度，在具体实施过程中存在着诸多的缺陷。

[关键词]公共政策；听证制度；机制构建

[中图分类号] D631.12 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2016）07-0037-04

一、听证制度的源起及其发展

在英国法中呈现出的自然和公正原则是“听证”一词的始源。1215年的英国《自由大宪章》提出公民在法律权利保护方面的相关理念和制度，这也是最初听证制度的体现。后来其传入美国，贯彻到立法和行政实践当中，成为强化民主在行政中的作用并取得有关信息的方法之一。二战以后，听证制度逐渐传播到日本等国。尤其是在民主思想的广泛传播下，听证制度作为越来越重要的高效活动进程出现在法律、行政等各领域内。具体到公共政策方向，听证则意味着相关政府部门在对关乎社会公共利益的政策问题进行决策时，必须要全面考虑到涵盖诸方公共利益相关者、社会各界人士以及相关领域学者等群体的期望和要求，充分斟酌考虑多方提出的意见和建议，并从中获得有效的制定成果的一种秩序规范性流程。

听证制度在公共政策中的具体应用体现在，政府相关政策制定部门通过向社会各界人士搜集和整理有关公共利益的政策成果反馈信息，对相关利益内容进行综合评定，从而最终形成能够维护和保障公众利益的相关公共政策。由此可见，听证制度也是当前我国行政体制改革中的创新产物。我国在听证制度方面的首次尝试是深圳在1993年提出并建立的价格审查制度。之后，1996年5月通过的《中华人民共和国行政处罚法》则正式标志着我国听证制度的确立。而自1998年起实施的《中华人民共和国价格法》中规定，政府相关部门要建立匹配的听证会制度，作用于与群众利益密切相关的包括公共事业、公益服务等在内的各种商品和服务的定价过程，这也意味着听证制度以法律形式正式进入到公共政策方向。当前，听证制度作为政府政策制定部门与社会公众之间互动连接的纽带，在改进和制定公共政策的过程中起到了强有力的推动作用。听证制度不仅为公众提供了参与公共政策制定的机会平台，真正实现了行政民主化，而且能够对公共政策的决策过程进行实施监督，以保障其公正公平公开地进行。

二、当前我国听证制度存在的主要问题

（一）我国缺乏听证制度的相关立法

我国目前尚未出台直接对应听证制度的法律法规，完备性显著欠缺。与听证有关的法律规定主要是概括性的原则阐述，并分散于《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国价格法》和《中华人民共和国行政许可法》等不同法律法规的具体条款当中。部分行政机关尽管也出台了有关行政行为的规定，比如国家工商行政管理机关和国家计划发展委员会分别在行政处罚听证和政府价格决策听证方面有所确立规定，但都普遍缺乏法律法规的完善度与统一度。

此外，立法听证意见和结果在我国立法中的地位作用不明确。听证会上听证代表的意见本应作为政府部门决策的依据，听证结果与政府部门的行政决定结果也都应当公开。而相关立法的不明确使得听证代表的意见无法得到落实，听证结果也过于原则化。这都直接导致听证制度无法实现真正表达公众利益的诉求。

（二）我国听证制度缺乏整体完备性

我国听证制度完备性的缺乏直接导致了公众对于政策相关听证结果的信心不足。对广大公众针对听证提出的诟病加以总结，不难发现其在很大程度上是由于缺乏完备的听证相关制度。比如，听证代表遴选机制的缺乏，使得听证代表产生的过程和标准呈现出不确定性和不公开性，因而由政府部门单方面遴选出的听证陈述人、听证代表的权威性和代表性普遍受到公众的质疑，如此选拔出来的听证代表所形成的听证结果自然符合申报单位意愿，但是并没有体现公众意志。此外，听证制度的监督机制缺乏也使得公众的参与权和切身利益难以得到保障。没有规范合理、科学运行的监督机制作为保证，公众的权益是无法得到真正维护和实现的。因此综上所述，我国亟需对听证制度相关的各项配套制度予以完备。

三、完善我国听证制度的对策建议

听证制度已经日渐成为我国公共政策制定过程中不可或缺的公众参与议政方式。对我国公共政策听证制度方面予以完善，需要基于改善我国听证制度的氛围、强化我国听证制度的法律制度构建以及健全听证相应配套机制等三方面的共同作用。

（一）改善我国听证制度的氛围

1.政府部门转变决策意识

仅就我国当前的行政体制而言，高度集权的特性与传统“官本位”思想的附和，使得政府在社会生活中仍然起着决定性的主导作用。所以，要实现公共政策领域听证制度的顺利推行和展开，离不开有关政府部门的有力保障。同样，将听证制度引进到公共政策领域对行政人员的工作方式、方法等也造成很大影响。一方面，行政人员的意识需要由管理者思维转向为平等者思维，逐步形成公平、平等对待办事群众的服务理念。由于听证本身就是要听取各方意见并进行商讨，从而产生决议的过程，这就必然要求政府部门相关工作人员在进行公共政策的决策过程中，要弃除原来意愿独裁制定政策的工作方式；基于与公共利益相对人平等的地位，认真综合评审权衡其意愿和看法，对原有政策给予修正或新制定着实体现公共利益的相关公共政策，以起到政府部门对于社会生活的有效协调；另一方面，要促使行政人员正确意识和认识到听证制度的功效性，全面深化其听证理念。相关政府部门有必要对听证制度的相关工作者组织展开针对性的教育和培训工作，加深和牢固其对于公共政策听证的理念认知，使其真正掌握听证制度的具体内容及功用，深刻了解听证制度在帮助增强群众的公共政策认可度，以及解决社会冲突及矛盾方面所起到的积极作用。

2.提高公众对听证的参与意识和能力

社会公众是听证制度的重要主体构成，要想切实把握公众在政策决策过程中的主动权，社会公众的听证参与意识和能力是公共政策制定中不可或缺的。而提高公众参与意识和能力可以考虑以下方法进行尝试：首先，教育与培训。政府相关部门采取多种多样的形式及内容讲授听证制度的相关知识和技能体系，从而积极引导广大公众主动参与听证的理念思想，提升其对听证参与的认知水平。其次，鼓励形成公众参与听证团体。政府部门要尽力打造融洽的公众参与环境，促使广大群众尽量以团体的方式参与进来，在公共政策的听证过程中畅所欲言表达利益诉求，以期增强社会公众对公共政策制定的影响程度，帮助更好的达成公共政策效果。最后，建立和完善代理制度。广大群众往往不具备相应的法律支持储备，对于行政事务的管理存在经验欠缺，从而难以保障公众在公共政策听证过程中的真正参与程度。而代理制度的出现能够让拥有专业知识的律师和相关行政管理领域的专家学者协助普通公众基于专业视角，高效的参加到听证过程中。

（二）强化我国听证制度的法律制度构建

1.制定听证程序的法律规范

《行政处罚法》明确规定，只要行政行为涉及到公众利益，就需要履行听证义务。对于公共政策而言，其行政对象和政策结果均与公众利益息息相关。听证作为公共政策制定中必要的法定程序，其要求除具有正当理由（涉及国家或商业机密或者个人隐私等）外，所有涉及民生利益的公共政策必须听证。鉴于我国目前仍然没有关于听证程序的相关法律规范，因此有必要将此提上日程，制定与听证有关的法律法规，在维护和完善我国听证秩序，从而真正落实听证制度的民主功用等方面都具有重要作用。

2.拓展听证的适用范畴

为了实现听证制度的民主性功能价值，其使用范畴应当要拓展至公共政策制定的全过程，包括政策规划、实施乃至结果评估反馈的始终。除此之外，在应用领域还需要从现有价格、行政处罚等方面向重大公共行政决策拓展。以深圳为例，听证制度已经在公共交通、城市规划等诸多范畴展开应用实施。

3.强调听证笔录的法定效力

一旦能够确定听证笔录的法律效力，这就为听证制度的程序公正和决策公平提供必要保障。国外的案卷排他制度旨在将听证笔录作为行政机构实施行政处罚行为的唯一依据，这也强有力地推动了参与听证程序的各界人士积极主动地履行必要的行政职责。

（三）健全听证相应配套机制

1.完善听证主持人制度

听证主持人作为导向性主体，直接影响到公共政策听证过程的发展趋势和深化程度。总结各国听证的实践经验可以看到，听证主持人的选择方式其一为美国的行政法官制，独立的法律地位和社会地位及职权共享是其最主要特点；其二是选择政府相关部门负责人或指定人员担任。

就我国听证主持人的现状看来，各级政府相关法制部门的行政人员兼具法律技能和行政管理经验，综合基础较扎实。可以再对其进行必要定期涵盖业务知识、理念思想等方面的教育培训，强化其道德素质和职业素养，从而使其切实具备听证主持人资格，成为担任听证主持人的合适人选。此外，要构建听证主持人专项考核机制，以法律的形式确定听证主持人的任职期限，并依照优胜劣汰的原则按期考核，以实现听证主持人的最有效用。

2.优化听证代表的遴选机制

听证代表是向政策制定部门表达利益群体意见和诉求的发言人，因而在选择听证代表时，要着重注意选择公共政策听证代表的依据标准和广泛性。在代表选择方面，可以将听证代表分为固定代表（相关领域专家、学者和权威人士）和临时代表（依照具体公共政策内容决定参与意愿的社会公众）。此外，为了增强听证代表的广泛性，提倡和鼓励社会公众联络包含消费者权益保护协会、工商业联合会等的社会团体组织，参与其中进入到听证过程，从而有利于保障包括弱势群体在内的社会公众在最大程度维护自身合法权益的情况下，充分诉求听证意见和建议。

3.建立健全听证信息公开制度

听证制度的本质就在于公开。公共政策听证过程的公开主要包括如下内容：首先需要将听证相关的全部信息公布于众。具体来说是在听证会召开前一定时间内，相关机构有必要借助电视、网络、广播等多种媒介手段对听证会的时间、地点、人物、内容以及听证会参与途径等具体信息予以公布。其次是公开公共政策听证过程。公共政策的听证会应当以直播的形式对社会全体公众予以公开，从而实现全民参与和实时监督。且除听证代表外，听证会还应当设立旁听席以允许意愿公众参与。目的在于最大限度保证听证制度的有效性。最后，对于听证产生的各项结论和相关成果必须公开，比如修正的政策方案、听证会的旁听笔录以及听证会报告等有关的各项材料。只有这样，公开举办的公共政策听证会才能够真正实现让广大公众了解具体政策问题和内容，同时更加清楚直白的理解听证制度的功效性和价值性所在。

4.引入听证制度的监督机制

鉴于听证制度在我国公共政策领域运行中存在诸多问题，因而有必要对其实施监督。公共政策中听证制度运行的监督需要实现法律监督、核查监督和媒体监督多效合一。在具体的监督实施过程中，相关行政部门需要仔细严格地审查听证过程中各方主体递呈的各项公共政策相关材料，看其是否真实、有效、合法，一旦发现某一方在公共政策听证过程中存在欺骗、虚假等方面的不良行为，不但要对其进行经济处罚，还要予以刑事责任方面的追究。在信息公开的基础之上，接受全社会的广泛监督。多位一体的听证综合监督体系能够保障听证制度的功效性，有助于公共政策合法公正的制定。

5.构建听证意见反馈机制

听证会只是政府政策决策机关在制定公共政策时公开征求社会公众意见与利益诉求的一个环节，而问题的核心在于行政机构能否对具体公共政策的相关利益方诉诸的意见予以回馈。可以考虑从如下三点对听证意见的反馈机制着手构建：

（1）形成完备的会议记录

听证会议记录是听证制度必不可少的重要环节，是在公共政策听证会议进行时由专项记录员所作的真实、完备的书面记录，其内容通常涵盖如下方面：各方听证代表的发言内容及发表的观点、代表讨论的内容和矛盾争论点等。除上述基本要素外，不同类别的听证会还需要根据具体的实际情况增添其他要素。听证会形成的完备会议记录不仅是听证报告的唯一书面来源，同时也是政府相关部门最终修正和制定公共政策的必要参照。

（2）归纳总结听证会报告

公共政策听证会议结束以后，相关工作人员需要对会议记录和听证会中各方代表提出的意见和建议进行归纳总结等整理性工作，并以此为依据围绕相关公共政策做出相应对策方面的书面文件，这就是公共政策决策过程中所必需的听证会议报告。在西方实行政策听证的国家，一般都是由听证主持人撰写听证报告，在我国听证的实践过程中也是如此。具体公共政策的类别不同，相应的会议报告内容组成也不尽相同，但通常都包括介绍公共政策听证会议的目的意义、听证过程中的共识与争议、听证主持人对争议点的意见等方面。

（3）听证会议中存在重大争议时的解决办法以及对不采纳听证代表意见的理由说明

虽然我国现阶段听证代表的意见对政府最终制定的公共政策的影响力有限，但是仍然需要合理地处理听证会代表的各种意见。政策听证会过程中，当出现听证代表意见存在严重分歧的情况时，应暂缓做出决策甚至是修改原有的政策方案择期再次举行听证。政策决策机关出于全局的考虑，需要综合各利益群体的意见与利益诉求，因而有可能会出现不采纳某些听证代表的意见的现象，而此时有关政府部门则不能缺乏阐释和说明，其需要以书面形式向社会公布作为回应。

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责任编辑：邓小龙