地方人大预算草案修正权探析

赵棠

我国的政治制度架构为行使预算修正权提供了较好的保障和基础。在贯彻落实“四个全面”战略部署的关键时期，探索行使预算草案修正权比行使人大预算否决权更具有可行性和价值，有利于预算决策更加科学民主。

近年来，预算修正权在我国学术界已有较为成熟的理论基础，浙江温岭市镇两级人大提供了较丰富的预算修正议案实践案例，这对健全公共财政决策机制和政府预算权力的有效监督，提高公共财政支出的公平性和有效性，减少政府公权力寻租等现象，实现依法治国和依法理财具有积极作用。

温岭预算草案修正模式

自2005年开始，浙江省温岭市人大将民主恳谈机制与人大制度相结合，推行参与式预算改革。经过持续10年的探索和完善，目前，该市已初步形成了较为健全的全口径预决算审查监督体系。

温岭市的预算审查形式涵盖了部门预算民主恳谈、部门预算和重点项目进代表联络站征询恳谈、重点项目初审听证会、人大常委会对部门预算初审和票决制、人大常委会对政府性重大投资项目逐项票决制、人代会部门预算专题审议、部门预算大会票决制、“四本账”预算逐本审查表决制、预算修正议案票决制等。

市级预算草案修正议案票决制。温岭市人大常委会于2015年3月，首次试行预算修正议案票决制度。在该市第十五届人民代表大会第四次会议上，出席会议的363名人大代表表决通过《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》，决定在交通治堵项目中增加支出预算500万元，重点用于交通治堵严管区域、严管路段整治、停车设施建设等。为保持预算收支平衡，减少了行政事业单位养老并轨准备金项目预算500万元。这是全国县级市首个顺利通过的预算修正议案，对深化我国地方财政预算改革具有里程碑式意义。

法理基础和制度保障。宪法第二条规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表受人民委托，行使预算修正权等各种权利，此举是实现管理财政经济、社会事务的一种形式。

地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，讨论、决定本行政区域内的经济等重大事项。

代表法第三条规定，代表享有出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和对其他议题发表意见；依法联名提出议案等权利。

温岭市出台的相关制度和办法，为代表依法行使预算修正权提供了有效的制度保障。如2011年12月出台的《温岭市市级预算审查监督办法》、2015年3月出台的《温岭市第十五届人民代表大会第四次会议预算修正议案处理办法》、《温岭市第十五届人民代表大会第四次会议票决预算修正议案和部门预算办法》等。

预算修正议案的基本要求和处理流程。温岭市预算修正议案处理办法共十七条，对提出预算修正议案的目的、法律依据、遵循原则等作了详细规定。

代表提出的预算修正议案，应当符合法律、法规的有关规定，遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、确保重点、收支平衡的原则，优先保障民生项目；应当符合由代表10名以上联名提出、内容属于市人民代表大会预算审查职权范围内的事项等条件。

预算修正议案提出的事项包括：增加预算收入或减少预算支出；增加预算支出或减少预算收入；否决单项预算。预算修正议案提出時，应当同时提出其他对应项目的变动，以保持预算平衡。

大会秘书处应及时进行整理、分类和分析代表提出的预算修正议案，符合议案条件的，提交市政府办公会议专题研究、计划预算审查委员会审查。

大会秘书处向主席团提出预算修正议案处理意见报告，主席团根据报告决定该预算修正议案是否列入本次大会议程。

列入大会议程的预算修正议案，由大会主席团提交各代表团审议，并提请大会全体会议表决。

表决方式和结果运用。预算修正议案表决采用无记名投票方式，预算修正议案表决通过后，政府应当按照预算修正议案修改预算草案。大会主席团决定不列入大会议程的预算修正案，转作预算审议意见处理，并要求相关部门在其预算修编中予以体现。镇级预算修正议案的实践。

镇级预算修正议案在温岭具有较为成熟的实践基础。截至2015年，该市各镇共提出预算修正议案119件，列入大会表决的预算修正议案57件，其中49件获得表决通过，预算调整资金达3338万元。

温岭各镇人代会安排用于预算审议的时间呈逐年增加的趋势，有效改变了预算审查上重程序轻实质的问题，对完善预算编制权配置、增强预算审查刚性、转变政府和公众理念、提升预算决策科学性等意义重大。

镇级预算修正议案提出和票决程序。该市新河镇制定的预算审查监督试行办法规定，对于交付表决的预算草案，有修正议案的，先表决修正议案，再表决预算草案。修正议案通过后，镇人民政府应当按照决议修改预算草案。

未有效行使预算修正权

原因分析

预算修正权是指具有预算审批权的代议机关，对行政机关编制的预算草案进行修改，或者对预算项目资金额度进行调整的权力，它是一项核心的财政权力。

探究我国地方人大预算修正权虚置或尚未有效行使的原因，大致有以下几种：预算草案修正权的顶层设计仍待强化。现行法律对预算草案修正权行使的规定过于原则和模糊，新修订的预算法对预算草案修正权缺乏具体的程序性设置。

预算信息不对称问题难以有效突破。政府部门编制预算草案，掌握着大量财政预算政策、部门预算实际执行情况等信息。而代议机关存在信息不对称，介入预算深度不及政府部门，代表很少参与预算调研，提出的预算修正意见针对性不够强等问题。

预算权配置的困境制约与平衡问题。人民代表大会制度是我国根本政治制度，各级人民代表大会承担着审查和批准本级预算和预算执行报告等职权，但实际操作与宪法法律的规定存在脱节现象，具有一定的“形式化”，存在重程序、轻实质问题，对预算进行实质性监督和修正的积极性有待提高。此外，各级人大面对行政机关提交审议的预算文本，基本以编制好的预算方案为准，整体否决预算草案在我国当前制度环境下不现实，人大不同意预算如何处理，法律法规没有指导性规定。

人大自身能力建设不足的制约。由于许多代表缺乏审查的专业知识，看不懂财政预算报表。人大缺乏专门的辅助机构，制度上也没有明确允许人大借助社会力量参与审查。同时，预算草案修正议案的提出具有一定的技术难度，在提出增加支出的同时，也要提出削减支出，还涉及财政收支科目，有些代表顾虑修正议案不够专业，干脆就不提。加之预算审议时间过短，有的地方人大审议预算草案只有一、两个小时，甚至更少，与浙江温岭、上海闵行、广州等国内预算改革先行区花费大量时间进行预算审议相比，差距甚大。

推行预算修正权的

路径及建议

加强顶层设计，逐步推行预算修正权。赋予立法机构预算修正权，是抑制和防止行政机构不合理预算要求的重要手段。在深化财政预算改革和地方人大预算权配置的顶层设计过程中，建议在预算法实施细则中明确预算修正权及相关程序，真正破解“强理论弱实践”问题，切实提高人大预算审批效力。

健全机构设置，提升预算审批的专业化水准。随着财政预算改革的全面深入，地方人大承担部门预算审查任务逐步加重，特别是县级市要强化预算审查监督机构设置。如上海闵行区人大在设置财经工委基础上，增设预算工委，担当起预算审查的主导角色，浙江温岭市人大增强财经工委力量等。

在此基础上，建议设置预算工委办公室或审查室等机构，对专家智囊团如何有效介入决策、代表和社会公众如何有效参与等进行综合协调，提升预算审查监督的统筹协调能力。建议在预算改革的先行区或有条件的地方，探索部分审计系统专业人员划归人大试点，审计直接向人大负责，提升人大审查的专业化水平。充分发挥中介机构作用，通过购买服务等方式，建立专门的预算信息咨询机构，为代表和公众提供广泛、及时、有效的预算信息服务，避免预算修正议案的“碎片化”。

加强代表培训，有效突破技术难题。与一般代表议案相比，预算修正议案的限制条件更为严格，在权限设计方面，人大的預算修正议案，应采取适当限制原则，做到收支平衡。温岭市人大常委会以培训为突破口，通过组建阳光预算宣讲小组到各镇（街）辅导培训、邀请财政预算专家在人代会期间作预算知识培训、定期开展参与式预算工作理论研讨、集中高校科研院所力量对代表进行系统预算培训、每年多层次开展预算民主恳谈实践操练、创办参与式预算网等渠道，有效地提升了人大代表预算审查监督能力。建议地方人大对代表进行有效培训，提升预算审查监督能力。

注重审查实效，健全预算修编反馈程序。温岭市人大建立了预算审议意见反馈落实机制，通过主任会议或常委会会议听取政府部门关于预算意见采纳、预算草案修编情况汇报，并要求政府部门将预算审议意见的答复函送至代表小组组长，转发给每一位人大代表，并通过温岭人大网、参与式预算网等媒体公开，进一步增强了代表和公众参与的广度和深度，有效调动了代表提出预算修正议案的积极性。

引入分项表决制度，强化全过程监督。新修订的预算法仍旧没有对预算被否定后如何启动重审程序作出规定，比较务实的做法就是设计分项审查程序，即使否定了几项，也不至于带来太大的不好后果。温岭市人大在2015年人代会上，首次对“四本账”预算分本进行表决、首次对预算修正议案进行票决、第三年对四个部门预算分项进行票决的制度和程序设置，有力提升了人大预算审查实效。

树立法治理念，推进预算法治化建设。法治预算是政府预算改草的核心与灵魂，施行预算修正制度有利于推进公共财政收支管理在阳光下运行，防止公共资金滥用，促进国家治理机制健全。

（作者系浙江省温岭市人大常委会干部）